２０１４年３５期 科技一向导 ◇新农村建设◇ 浅析我国地方政府债务风险及防范 户沣楠 （江西财经职业学院江西九江３３２０００） 【摘要】所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其 职能行使的可能性。地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特剐是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生 困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽 性强、危害性大等特点。 【关键词】政府债务；风险防范 我国地方债务规模庞大，从偿债能力角度上看。中西部地方债务负 否能还债．即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一 担重于东部地区．县乡级政府债务负担重于省市级政府，尤其是乡镇一 种软约束 地方官员很多时候完全是为借钱而借钱．而根本不顾偿还 级地方债务负担过重，已经成为威胁地方政府安全的首要因素。 和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款的时候．并不是将借 现状分析目前＇我国地方债务已达到相当的规模 据国务院发展 到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少 研究中心地方债务课题组粗略统计．我国目前地方政府债务至少在 一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用．有的还通过转移 １００００亿元以上，其中乡ｆ镇）政府债务２２００亿元，平均每个乡ｆ镇）负债 资金的方式将其转为预算外资金．躲避上级财政的监督．其目的就是 ４００万元。如此巨额债务与目前地方政府有限偿债能力的严重不对称， 为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。 在一些地方已引起轰动 ２．２部分地方财政入不敷出 从债务资金投向分析．地方政府性债务资金主要用于基础设施建 随着我国市场经济的建立和完善．政府宏观管理职能的不断拓 设和公益性项目．这些项目大多有相应收入作为偿债保障，并形成了 宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的 大量优质资产 在经济体制改革过程中，国有企业不良资产和社会保 扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财 障资金支出的增加，导致地方政府隐形债务的增加 特别是在金融危 政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出 机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下． 的范围不断扩大．不仅上级政府下放了许多支出责任．原来中国有企 地方政府为恢复经济采取大规模投融资，一定程度上导致新增大量地 业承担的许多社会职能也转由地方政府承担 同时．对提供义务教育、 方政府债务 我国地方政府财政风险有其特殊的历史背景和生成机 木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移．使地方政府支出 理，而且有关预警信息取得困难，”财政危机”的表现模糊，这些问题给有 基数和支出刚性增人．从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系 效预警带来困难 不仅如此，现有的预警研究在预警理论和预警方法 的不对称问题。 上也存在诸多问题。 ２＿３部分地方投资项目的经济效益较差 １．我国地方政府债务风险的表现及特征 对地方财政部门的贷款项目的调查中发现．财政部门审批的债务 债务现状。 融资项目通常分为三类．一类、二类属于完全公益性项目．这些项目基 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在 本上不产生什么经济效益。因此．依靠项目本身来还款是比较困难的． 以下三个方面： 它的收益更多的是社会效益．这种项目很多是来自国际金融组织和外 第一，规模大，债务周期短。 国政府的贷款 如果到时候无法偿还．政府出于国际形象必须承担偿 如果按照２０１０年的增长速度．２０１３年地方政府债务规模估计已 债义务。 经达到ＧＤＰ的２９％．远高于１９９６年的３．４％。相比之下．日本的政府 ３．如何改善地方政府债务问题 债务虽已相当于ＧＤＰ的２００％．但其中地方政府债务与ＧＤＰ的比例 ３．１建立健全政府债务担保机制．减轻潜在的债务风险 近期一直在４０％附近波动：美国同样是联邦政府债务较多．而地方政 目前在地方政府的债务中．由政府担保的债务具有一定的规模． 府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点．比美 这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状．地 国高得多。２０１３年还期五年以内的债务占比７０％ 方政府应当加强对政府担保债务风险的防范．制定规范的担保 一般 第二。增长快，债务分布不平衡。 来说，对于市场竞争性项目．要采取借款单位与贷款机构借贷直对方 １９９６年一２０１３年的年增长速度达２７％．其中个别年份的增长速度 式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保 远高于这个数字。其中１９９８年实行积极的财政政策．地方政府债务增 的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和 长４８％；２００８年全球金融危机爆发．２００９年地方政府债务增长６２％ 实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径 第三．债务周期短。 不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政 第三，银行贷款多、债务率高。 府提供直接的财政支持比提供担保更为合适 ２０１３年银行贷款占比７９％ 债务率是地方政府债务与地方可支 ３．２实行严格规范的债务投资决策责任制 配收入的比例．目前平均水平已经达到１５０％。如果计算债务与本级财 为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法．地方政 政收入（不包括中央转移支付收人）的比例，平均水平高达２５０％。 府在使用、管理贷款资金时．要建立严格的债务投资决策责任制．以规 ２．我国地方政府债务风险的成因 范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任 同时．为避免 随着以放权让利为特征的渐进式改革．地方政府逐渐成为拥有自 投资决策失误．应实行整个投资项目的决策者一贯负责制．对从建设 我发展目标的行政和经济实体．由原来的彻底服从于中央政府的分支 项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投人生产的全过 机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体 地方政府的“公共主 程负责到底，全面监督。对放弃职责．放松管理．致使项目失败，偿债发 体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所 生困难的责任人．要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至 需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面 利用主管项目之机违纪违法的．要追究其法律责任 发挥越来越大的作用．而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权” ３－３建立科学高效的举债偿还机制 的增人而同步增大．加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律 实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿 上对地方政府债务的约束．不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉 还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各 地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名 种资金的支出管理．这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支 义举借了大量债务。 出情况。强化项目财务资金的监督．避免资金的失控和浪费。也有利于 ２．１部分地方政府的随意举债及过度举债 项目的执行和贷款的偿还。所有政府性建设项目的举债，授权计委管 对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是 理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举（下转第２３６页）
