“五个共同”功能视角下的平潭综合实验区管委会构造创想

作者：于静涛 郑清贤

来源：《海峡法学》 2014年第4期

于静涛，郑清贤

摘要：为了积累两岸区域合作的经验，并为未来两岸统一后的融合提供样板，平潭综合实验区开放开发实行特殊的“五个共同”两岸合作新模式。但是该模式在近几年的具体推进过程中遭遇了一系列问题，作为实验区建设主要组织者和推动者的实验区管委会无法适应两岸开展共同管理的需要。为了推动两岸合作的实质性运行，亟需引入法定机构这一新制度，并依其要求对实验区管委会进行相应的改造。

关键词：五个共同；管委会；法定机构；构建；设想

中图分类号：D675.7;F127.57文献标识码：A文章编号：1674-8557（2014）04-0031-08

为了推进两岸区域合作，平潭综合实验区（以下简称实验区）的开放开发将实施两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式（以下简称“五个共同”两岸合作新模式）。根据该模式设计者的初衷，平潭综合实验区管委会将具体负责推动实践这一独特模式，因此平潭综合实验区管委会的建构模式及实际运行成效将对“五个共同”两岸合作新模式的推进进程与落实程度产生直接影响。故笔者认为，从理论角度对平潭综合实验区管委会建构进行理性思考，并不能随着当前实践的简单界定而戛然终止，反而应随着实验区开放开发实践的发展而不断深化，并以其研究成果“反哺”实践，进而促进“五个共同”两岸合作新模式得到全面、有效的贯彻落实。基于此考虑，笔者对平潭综合实验区管委会的构建进行了如下思考，形成了一得之见，以求教于方家，冀望收抛砖引玉之效。

一、“五个共同”两岸合作新模式概述

（一）“五个共同”两岸合作新模式的内涵

“五个共同”即在平潭综合实验区实行两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式，其内涵就是两岸同胞全过程、全方位参与平潭开放开发，合作建设共同家园。其本质特征是“主权统一、治权共享、以我为主”。即在主权统一的前提下，实验区的两岸同胞可以逐步由经济领域共同管理，向社会领域乃至政治领域共同管理过渡，实现治权共享。

“五个共同”是在主权统一前提下探索两岸合作新模式的大胆尝试。该构想对平潭综合实验区的两岸共同规划、共同开发、共同管理，实现了两岸之间广度最宽深度最大的融合与交流。“主权统一、治权共享、以我为主”的理念能够在平潭综合实验区营造出让地区投资者产生更深认同感的经济、社会环境，从而为两岸合作交流制度创新探索更为有效的路径。

“五个共同”的核心内涵是两岸共同参与。“五个共同”旨在吸收两岸先进的规划、开发、管理观念，吸纳两岸对平潭开放开发的建议和意见，集中两岸人民的共同智慧，吸引行业公会、园区机构、财团、企业及知名人士等积极参与平潭的投资经营及产业园区或居民社区的管理，以共同推动平潭综合实验区的建设与发展并从中获得双赢。两岸人民是平潭综合实验区开放开发的共同参与主体。

（二）“五个共同”两岸合作新模式的特点

上世纪90年代以来，为了深化改革，针对各地经济社会发展的不同情况和要求，批准设立了一大批综合改革试验区，包括“经济区”、“综合改革试验区”、“新区”、“综合配套改革试验区”等等。据不完全统计，截止2014年11月，已经批准了12个全面型的“综合配套改革试验区”、5个“综合改革试验区”和11个国家级“新区”。

与上述区域所实行的改革措施相比，实行“五个共同”两岸合作新模式的平潭综合实验区具有如下不同之处：

1.时代背景方面。平潭综合实验区是在和平发展大趋势之下，为顺应两岸全方位交流合作的潮流，实现从经贸领域合作转向寻找区域合作试点的有益探索而被提出并设立的。而综合配套改革试验区则是在改革开放已进行了20多年，社会主义市场经济处于不断完善阶段，改革进入了综合配套阶段，亟需对人口、资源、社会、环境、管理职能等多方面关系进行统一调整这一背景下，被提出并于2005年正式见诸的。

2.实施主体方面。“五个共同”合作新模式的实施主体既有居民，又有同胞，甚

至还有港澳居民和其他外国人士。而综合配套改革试验区或新区的实施主体则主要为居民。

3.内容方面。“五个共同”合作新模式下两岸同胞既全过程参与，又全方位参与。适用的对象包括两岸经济、文化、社会等领域交流合作，属综合实验。但其“先行先试”亦应被限定在实践方式的领域之中，其在制定层面的创新则空间有限，只能在实施模式的方面寻求更多的创新和突破。后者则侧重于经济的改革创新，其不仅可以在实践方式方面进行创新，还可以突破现行，进行内容的合理创新。

4.原则方面。对于平潭综合实验区而言，只要符合“”的根本方针，符合的原则和法律的基本精神，有利于综合实验区发展的改革，有利于促进两岸合作交流，有利于维护台海地区和平，有利于祖国和平统一，就可以大胆去尝试，去创新，甚至可以一定程度地逾越现行法制框架。而综合配套改革试验区、新区等则必须在现行立法规定的范畴内开展改革创新活动，不得与现行法律规定相违背。

5.目的方面。平潭综合实验区旨在为新时期两岸合作探索新领域、开拓新内容、摸索新路子，为促进两岸融合提供新鲜经验、奠定坚实基础。而综合配套改革试验区或新区等则是要在现有改革获得巨大成功的基础上推动中国经济发展中一些重点领域、关键环节和社会综合方面的改革取得实质性突破，促使形成具有国际竞争力的区域，创造推动区域经济协调发展的新、新机制、新模式，为全国改革开放提供可复制、可推广的经验和示范。

6.面临的困难方面。平潭综合实验区难在“共同管理”，包括由谁管理、管理什么和如何管理。目前突出表现在如何创新合作方式，推进实验区与区域实行有效对接、进行密切的合作共建。而综合配套改革试验区或新区面临的困难则在于如何理顺改革过程中各个层次主体的相互关系，建立改革中统筹兼顾、公平高效的机制。

通过上述比较，可以归纳出“五个共同”两岸合作新模式具有如下特点：

1.适用领域的广泛性。“五个共同”两岸合作新模式涵盖经济、文化、社会、政治等多领域，必须创新经济、社会、行政等管理制度。

2.适用对象的高度敏感性。“涉台无小事”。“五个共同”以对台为主要着力点，其敏感度可想而知。

3.探索内容的复杂性。“五个共同”合作新模式是在中国特色社会主义法律体系已经形成、涉台立法已经初步形成体系的时代背景下进行，需要突破众多现行立法规定。

4.合作情况的全面性。两岸同胞在实验区的合作贯穿于实验区开放开发的全过程，涵盖实验区建设的各领域。其中，“全过程参与”是指从实验区的发展规划到具体领域的项目开发建设、经营管理和利益共享，两岸同胞都全面参与；“全方位参与”是指两岸开展经济、社会、行政管理等领域的广泛合作，这也是构建两岸共同家园的核心价值所在。

二、当前实验区实践“五个共同”两岸合作新模式的具体进展

经过四年多的艰辛努力，目前，实验区的基础设施已明显完善、生态环境大为改观、机制创新取得新进展、产业发展初具规模、对台交流合作不断深化。下一阶段，实验区的建设将进行“四个转变”，即从基础设施建设为主向产业发展为主转变，从全面展开向重点突破转变，从相对粗放管理向规范管理转变，从以资金投入为主向投入和机制创新两手抓转变。

（一）机构建设方面

为了推进实验区开放开发工作，福建、福建省决定并经机构编制委员会批准设立了平潭综合实验区管委会以及其他机构，共同推进实验区开放开发事宜。其中实验区管委会居龙头地位。

2013年7月25日，福建省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《福建省人民代表大会常务委员会关于加快推潭综合实验区开放开发的决定》（以下简称《决定》）第3条规定，平潭综合实验区管理委员会是省的派出机构。

根据《决定》第3条规定，按照省的授权，平潭综合实验区管理委员会依法行使设区的市经济社会管理权限以及、省特别赋予的管理权限，统一领导和管理实验区开放开发。

根据《福建、省关于印发平潭综合实验区管理方案的通知》（闽委办【2010】74号），平潭综合实验区管委会的主要职责为：负责探索和实践两岸交流合作先行先试、机制，负责制定平潭综合实验区经济和社会发展规划并组织实施，负责投资、国土资源、建设、交通、环保、经济贸易等行政管理，承担有关社会管理和公共服务职能。

此外，根据开放开发的工作需要，管委会经批准相继设立了“一办、两部、九局、三中心、三片区局”等职能部门以具体负责实验区开放开发相关事宜。其中，“一办”指管委会办公室；“两部”指工作部和党群工作部；“六局”指经济发展局、环境与国土资源局、交通与建设局、、财政金融局、社会事业局；“三个片区管理局”指澳前片区管理局、金井湾片区管理局和潭城片区管理局；“三中心”指国库支付中心、招投标中心和行政服务中心。同时，各职能局各自根据开展工作需要又下设了一批业务局处，如环境与国土资源局下设规划局、房地产交易中心等；经济发展局下设统计局、安监局和招商局；交通与建设局下设有森林园林局和森林，等等。

同时，为了理顺实验区管委会及其职能部门与所辖的平潭县及其职能部门的关系，避免因行政层次的增加而造成责权不一、影响行政效率的负面影响，实验区目前正在进行“区县整合”，冀望通过“虚县实区”、“强区虚县”的方式，采取由管委会组成人员兼任平潭县及其各部门领导的形式，使管委会既在县中又在县外，实现区县的融合，做到既发挥区的主导作用又发挥县的主体作用，既实现权力的合理化配置又有效利用县的合法化地位。

（二）“五个共同”两岸合作新模式推进方面

共同规划方面：在充分吸收境内外尤其是中兴工程顾问公司规划成果的基础上，形成了总体发展规划，且已经批准。共同开发方面：围绕建设两岸共同家园的定位，坚持“三多”，即坚持多层面、多形式、多主体对接；突出“三中”，不仅对接大财团、大企业，更注重对接中下层民众、中小企业、中南部民众；力推“三放”，即探索实施“放地、放权、放利”模式。2011年以来注册台资企业从4家增加到140家，投资总额超过37亿美元。其中，宸鸿科技已经正式投产，台达电子、冠捷科技也已入驻。由世新大学与福建师范大学合办、设在平潭实验区创办海峡旅游学院已经正式招生。共同管理方面：面向招聘管委会副主任和5名区直部门副职，已有300名专才在平潭创业就业。此外，在平潭就业生活的台胞从最初的几十人增加目前的1000多人，有300余位台胞在平潭购房、近200名台生在平潭就学。康德台胞社区建设正在推进中，康德文化广场夜市已正式开业运营。

三、当前实验区实践“五个共同”两岸合作新模式过程中面临的法律问题

目前，“五个共同”两岸合作新模式在平潭并没有得到实质性的全方位推进，究其原因，系存在如下问题：

（一）实验区管委会方面

管委会具备什么样的行政主体资格，决定了管委会应具有的法律地位，也决定了管委会以何种名义进行行政管理以及承担行政责任的主体等问题。当前，作为福建省派出机构的定位，给平潭综合实验区管委会在行使上述闽委办【2010】74号文所规定的职权，带来一系列负面影响：一方面，作为派出机构，实验区管委会并不能以自己的名义行使职权，而只能以福建省或平潭县的名义做出行政行为。但实践中有时为了提高行政效率，管委会又不得不越俎代庖，自行对所辖行政事项做出决策迅速、程序简化的反应，从而导致超越派出机构权限的现象经常发生。另一方面，作为派出机构，实验区管委会并不能以自己的名义对其行政行为承担法律责任，而只能由福建省或平潭县为其行政行为的法律后果“买单”，这反过来会导致如下后果：一是福建省及其组成部门在对实验区管委会决定授权时不得不进行谨慎斟酌、反复考虑，以尽量减少因自己的授权而为管委会行为“买单”的可能性，使实验区管委会无法获得更为自由的授权权限来开展工作。在行使行政职权的过程中，往往因需呈报省及其部门而导致运转不顺畅，无法满足实验区快速发展形势而提出的行政高效要求。二是不利于调动和发挥原有平潭县及其工作人员的积极性，造成目前实践中广泛存在的“大量的事没人干，大量的人没事干”现象。再一方面，管委会的职责范围缺乏明确法律依据，存在权力内容易于变动的风险。目前，管委会的权力主要依靠省及其部门的行政决定，权力具体内容含糊，权力边界不明，往往会在实践中造成一个行政区域内管辖事项的积极冲突或消极冲突。

（二）方面参与不足

上文已述，两岸同胞全过程、全方位地参与实验区的开放开发是“五个共同”两岸合作新模式的核心。而要在平潭实践并最终实现完全意义上的两岸“共同管理”，必须有两大指标支撑：即“共同管理”的主体和客体。“共同管理”的主体要求有相当数量的主体参与共同管理，且参与管理的深度、广度和高度要达到一定的程度；“共同管理”的客体要求有足够规模的民众在平潭投资兴业、就业生活。“五个共同”两岸合作新模式的全面推进，离不开方面的积极参与和主动作为。然而，自实验区设立以来，始终处于福建省“一头热”的境况，究其原因主要在于：

1.行政当局态度不积极。对于平潭综合实验区的态度，当局首先是保持沉默，2012年3月后又将实验区开放开发视同推行“”的策略，加上担心被“攻击”、“矮化”的顾虑，“”、“经建委”相继作出系列负面回应，并对组织机构与个人到平潭综合实验区进行投资等方面提出警示性建议，还祭出“两岸人民关系条例”中有关惩罚性规定的“大旗”，要对在实验区任职的居民进行处罚，以遏制地区居民参与实验区事务管理。因为根据地区“两岸人民关系条例”第33条之规定，地区居民不能担任“”公告禁止的党务、军事、行政或具政治性机构的职务，台胞到平潭综合实验区担任公务员，会受到当局的法律制裁。实践中，当局也确实据此处罚过在任职的居民。2012年，地区“局”曾证实有169名人在担任党政军职，“”最后只开罚一人的做法引发绿营不满。最后，“”对一名任职于厦门高新技术创业中心副主任的人，在2013年12月开罚10万元新台币。由于岛内特殊的政党政治生态，加之选举效应考虑，以及统派团体在岛内势力的式微和“统一”言论的非主流化，地方市县以及其他政党方面，也普遍存在或“被抹红”、或“被”、“被矮化”之类顾虑，使得其对实验区的开放开发采取“冷处理”方式，反应平淡。

2.地区民间积极性不高。目前虽然到实验区考察、洽谈寻找投资机会的组织和个人越来越多，但其多是企业、社团、个人或研究团体，而且最终落地的项目仍然相当有限。就地区居民个人而言，从某种程度上说，地区专业人才选择在就业和生活，是以放弃地区可以取得的较高权益为代价的。而且此种状况在短期内恐怕难以改变，这显然大大地遏制了专业人才赴就业的热情。迄今为止，地区重要团组700多批次、超过1万人次到平潭考察洽谈，但在平潭落地的台资企业仅有278家，实际居住在实验区范围内的居民约1000多人，在平潭购房的台胞约有300名、在平潭就学的台生有近200名。这与全面推进“五个共同”两岸合作新模式的要求还有较大差距。

四、全面推进“五个共同”两岸合作新模式对实验区管委会功能的特殊诉求

平潭综合实验区管委会构建的特殊意义在于管委会是实现两岸“共同管理”、深度合作的重要载体，其重要作用是探索建立合作方式灵活、合作主体多元、合作渠道畅顺、合作效果显著的新机制，为两岸交流合作开辟新路、拓展空间、提供示范。因此，在实验区开放开发和落实“五个共同”两岸合作新模式的全过程中，实验区管委会除了应履行前文所引用的闽委办【2010】74号文所赋予的职责，具体行使实验区开发建设和经济管理、公共管理和社会管理、人事和人力资源管理、财政资金管理等职能之外，其实际上还应当承担如下几种特殊功能：

（一）两岸管理合作平台功能

按照《发展规划》设定的发展定位，实验区将发展成为两岸交流合作的先行区，其管理主体应有两岸参与就成为题中应有之义。而且平潭作为“比特区还特”的综合实验区，创新点和突破点要体现在共同管理上。因而，实验区的合作管理绝不能简单地理解为从实验区管委会中拿出个把职位以聘用个别地区居民，也不能仅满足于实验区管理机构已吸纳个别来自地区的雇员的现有层面。合作管理应当是一种在互信互利基础上的两岸利益诉求的平衡表达，两岸主观能动性的共同发挥，两岸管理智慧的共同结晶。故，作为实现两岸“共同管理”、深度合作的重要载体的管委会，从其成员构成方面讲，不宜采取简单吸收地区居民、组织或由地区居民、组织充当顾问依附于现行管委会的形式，它必须而且应当成为两岸参与主体平等表达各自意志并遵循少数服从多数的民主原则对管理范围内的事务进行决策的组织机构。借助于该平台的有效运作，两岸相关具体合作事项的对话主体、对话层次、对话方式、协商事项的确定等，才能得以确定并顺利进行。

（二）保障服务功能

由于历史的原因，两岸分隔已有60多年，在这过程中两岸同胞各自形成了不同的价值观念和行为习惯，在两岸合作进行实验区开放开发的整个过程中出现这样或那样的情况或问题，乃至产生异议和分歧，都属意料之中。为此，作为实现两岸“共同管理”、深度合作的重要载体的管委会，必须承担起服务型所应当承担的管理、保障、服务等功能，并为实验区开放开发营造良好发展环境，尤其是优良的投资软环境。管委会应当力图杜绝行政机关常有的机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮、低效运转、官僚作风等问题，应当享有履行职责所必须的完整职权授权及其立法保障。其应当获得包括对管辖区域内的行政组织进行编制、规制的行政组织权和适当的决策权、财政权、人事任免权以及外部交流与合作的权力等在内的行政自主权。同时，管委会的机构设置必须遵循《发展规划》所提出的精简、统一、效能原则，尽可能减少行政的中间环节，缩短行政流程，以提高行政效率。

（三）综合协调功能

上文已述，两岸之间在价值观念、行为习惯等方面存在差异，故两岸在合作推进实验区开放开发过程中不可避免地会在处理具体事务方面产生分歧。因此，管委会责无旁贷地应当承担沟通合作各方观点、消除彼此间分歧、寻求各方共识的功能。另一方面，必要的优势是实验区开放开发顺利推进且取得成效的重要推动力。因此，实验区落实“五个共同”两岸合作新模式的过程乃至实验区开放开发的整个过程同时也是管委会不断向有关方面争取优惠的过程。在该过程中，管委会需要妥善处理与相关各方的关系，尤其是建立与合作方的良好互信，实现有效沟通；积极争取国家有关部委、省及其所属部门的支持；协调与来自、港澳台、国际的投资者以及各方建设者的合作；化解潜在的或者已经发生的各类纠纷。

五、法定机构定位下平潭综合实验区管委会建构设想

（一）机构遵循原则

1.方面参与原则。前文已述，“五个共同”两岸合作新模式的核心价值在于台胞的全程参与和全面参与，如果民众在实质性参与方面缺席，则实验区将与普通的经济开发区毫无区别，“五个共同”两岸合作新模式也就失去了存在的必要性。

2.依法设立原则。法定机构存在的前提是有一部专门为其量身定制的法规，且该法规对其设立（包括目的、适用范围、组织机构等）、权利权力、职责任务、管理运作、财务管理、监督管理等内容都做出了详细而明确的规定。因此，笔者建议，福建省在未来的平潭综合实验区条例立法中应当对实验区管委会的上述内容作出明确规定，以为其有效运转提供必须的规范依据。

3.科学决策原则。管理学大师赫伯特A西蒙曾经说过，“管理过程就是决策过程”。实验区管委会的一项重要职权就是对落实“五个共同”两岸合作新模式以及实验区具体开放开发过程中涉及的事务进行决策。一旦决策失误，将耽搁实验区落实“五个共同”两岸合作新模式的进程，并对该决策所涉范围内的两岸实验区建设者的切身利益带来不必要的甚至是无可挽回的损失。为了最大限度地避免决策失误，减少决策带来的损失，实验区管委会的决策应当确立决策过程中的协商民主机制，广开言路，集思广益、及时反馈、择优采纳，以民主之程序保障决策之科学。

4.程序正当原则。程序正义是实质正义的保证。“形式的正义（或作为规则性的正义）却排除了一些重要的非正义。因为如果假定制度确实是正义的，那么执政者应当公正不阿，在他们处理特殊事件中不受个人、金钱或别的无关因素的影响就是十分重要的事情。”没有合法、公开、公正、科学的管理程序，就无法保证管理内容的科学性和公正性。平潭综合实验区由具

有不同价值观念、行为方式的两岸同胞合作进行的管理，如果再缺失合法、公开、公正、科学

的管理程序，管理层内部矛盾将难以控制和化解，共同管理的科学性和有效性自然也无从保证。

（二）机构组织形式

基于《发展规划》对于实验区发展目标的特殊定位和全面落实“五个共同”两岸合作新模式所产生的对实验区管委会所应承担功能的上述特殊诉求，基于我国当前行政组织法的理论和现行行政组织的范畴似乎无法找到与之相匹配的行政主体。而两岸在实验区开放开发过程中的利益并不完全一致，双方之所以进行合作，只是因为能够从中找到各自利益的契合点，而让实验区开放开发有序推进并从中获益则是双方利益的“最大公约数”。在当前海峡两岸特殊政治关系的背景下，针对当前实验区开放开发中必须形成强——大新格局的要求，既必须加强能力，又必须发展壮大社会力量以理顺与企业以及社会之间关系的现状，为全面推动落实“五个共同”两岸合作新模式，有必要借鉴西方国家已经大量采用的“公法人”制度，并对照其要求对现行实验区管委会进行相应的改造，从而最大限度规避两岸政治关系波动对实验区全面落实“五个共同”两岸合作新模式可能带来的负面影响，为实验区管委会践行“五个共同”两岸合作新模式赢得尽可能大的灵活空间。具体而言，对平潭综合实验区管委会可以采取“委员会”的公法人架构模式。委员会的形式具有依法设立、运作并规范治理等特点，能集思广益，对问题有较周全的考虑。同时，各方面的利益和需求可在委员会内反映出来。更加重要的是，权力在委员会内受到制约而至平衡，能够防止个人专政等现象出现。其适用于因多方利益代表的存在，需要实行集体决策的组织。因此，作为两岸合作重要载体的实验区管委会应当尝试采取委员会制的架构方式——由和地区驻平潭代表人员共同组成“管理委员会”来实施日常管理。

（三）机构成员来源

当前，台商投资企业协会这一台商组织在台商投资集中的地域已经具有一定的社会影响力，但台商协会与地方之间有效的互动管理机制尚未完全建立，二者之间的博弈尚未完全实现与共同管理对应的权力配置形式和权力运作方式。按照《发展规划》的设想，未来实验区应发展成为台商投资集中区和台胞聚居区，台胞在实验区总人口中将占有相当比重。同时，担任法定机构这一公法人的工作人员不属于公务员范畴，因而台籍人士担任实验区管委会的管理人员原则上不受地区法律，从而为地区居民参与实验区管委会日常管理提供了可能。故，作为两岸同胞行使管理实验区事务平台的实验区管委会在其人员构成中除了有居民外，还应当具有一定比例的台胞。而且，为了确保居民的权益能得到重视和有效体现，管委会组成人员中方面的理事应不少于理事总数的三分之一。

六、结语

平潭综合实验区实施“五个共同”两岸合作新模式，为两岸和平统一和融合发展提出了一条创新思路、描绘了一条探索途径、建设了一个实践平台，是一个伟大的创举。为了降低两岸合作的敏感度，消除因波动而影响实验区落实“五个共同”两岸合作新模式，吸引更多的居民、组织参与实验区建设，针对实验区当前推进“五个共同”两岸合作新模式过程面临的问题，决策者有必要思想，突破传统思维定势，冲破现行行政主体理论的框架，大胆引入法定机构这一新制度，并对实验区管委会进行必要的改造，以适应实际工作的需要。

（责任编辑：苏婷）