河南省水利项目建设用地存在的问题及建议

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来源：《资源导刊》 2017年第7期

《关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）首次聚焦水利建设，明确要求地方从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，切实加快水利发展。“十二五”期间，河南省水利建设总投资达1220多亿元，是“十一五”投资的4.9倍，全省开展了贾鲁河、伊洛河、北汝河等6条重要支流和362个中小河流重点河段治理。作为传统的农业大省，在今后一段时期内，河南省的水利事业将获得更好的发展机遇，水利工程建设的用地规模也将快速增长。按照河南省土地利用总体规划，预计到2020年新建水利设施计划占用土地约2.67万公顷，其中耕地近2万公顷。

一、水利项目建设用地中急需破解的难题

（一）水利工程征地补偿标准偏低，征地难度很大

2004年以前，河南省水利工程征地补偿标准按照《大中型水利工程建设征地补偿和移民安置条例》中补偿标准的下限执行，即为被征耕地前三年平均年产值的5～7倍，一般不超过每亩5000元。2004年以后，河南省水利工程征地补偿标准有所提高。2004年～2006年7月，平均按照被征耕地前三年平均年产值的10倍执行。2006年7月后，按被征耕地前三年平均年产值的16倍执行，约每亩1.6万元，其中南水北调工程河南段征地补偿标准较高，约为每亩2万元。但与其他基础设施项目相比，水利工程征地补偿标准偏低，特别是占地面积较大的水库项目补偿标准明显低于其他基础设施项目。

河南省其他基础设施建设项目征地补偿标准普遍按照征地区片综合地价执行，而水利工程未按征地区片综合地价实施，在实际征地过程中，水利工程所执行的补偿标准明显低于被征地区片综合地价。如河南省燕山水库补偿标准为旱地每亩14 014元、水浇地每亩16 8元、林地每亩6750元，而项目占地范围内征地区片综合地价为每亩2.6～2.7万元。

由于征地补偿标准低，且水利工程占地面积大，在实际征地过程中往往遇到较大的阻力，因水利工程征地而引发的上访事件时有发生。

（二）安置途径有限，货币安置标准较低

目前，水库水电工程征地安置途径主要有农业安置、货币安置等，其中大型水库项目实施移民安置，异地安排生产生活用地。如马家岩水库采取移民安置结合生产安置，小浪底水利枢纽工程采取农业安置、货币安置结合移民安置，灵宝市卫家磨水库复建工程和窄口水库采取货币安置结合移民安置途径进行安置。

在实际执行过程中，被征地农民对农业安置普遍比较容易接受，而对货币安置、移民安置存在一定抵触情绪。这主要是因为一方面农民对土地的特殊感情及土地所隐含的保障功能，导致农民不愿放弃耕作；另一方面货币安置费用过低也是重要原因之一，目前货币安置费用人均一般不足1万元，而外出务工一年即可取得同样收入。

（三）被征地农民社会保障安置措施不到位

早在2006年，就明确提出要建立被征地农民的就业培训和社会保障制度，社会保障费用不落实的不得批准征地。河南省也按照要求于2008年建立了被征地农民就业培训和社会保障制度，对被征地农民的就业培训、养老保险、医疗保险、失业保险、工伤和生育保险、最低生活保障等方面作了明确要求，各地市都相继制定了实施办法。

但在大部分水利工程征地过程中，特别是大中型水利工程的概算并未计列被征地农民社保费用。项目在安置过程中也未考虑被征地农民的就业培训和社会保障安置措施，仅依靠货币安置、移民安置和少量的安置费用，不能实现“保障被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障”的要求。

（四）耕地占补平衡落实困难

水利工程耕地占补平衡一般由建设单位按规定向当地财政缴纳耕地开垦费，委托国土资源部门完成。但在执行过程中，项目耕地占补平衡落实较为困难，究其原因，主要有以下几个方面：一是水利工程用地规模较大，如南水北调中线工程河南段共占用耕地1.71万公顷，耕地占补平衡任务很重，落实异常困难。二是河南省地处平原，耕地比例高，基本农田保护率高，补充耕地后备资源匮乏。三是按照水利部的规定，发电、防洪、供水工程耕地开垦费按省规定耕地开垦费下限标准的70%或80%收取，据此，发电、防洪、供水工程耕地开垦费标准最高约每亩1.2万元，而有些项目概算中计列的耕地开垦费标准远远低于标准或根本未计列耕地开垦费，比如小浪底水库项目概算计列的耕地开垦费标准为每亩2700元，燕山水库项目概算计列的耕地开垦费标准为每亩3500元，与规定标准每亩差距近1万元。目前河南省补充耕地占补平衡指标交易价格已超过每亩5万元。耕地开垦费标准过低，地方不愿意承担，致使部分项目耕地占补平衡任务迟迟得不到落实。四是耕地质量占补平衡对补充耕地提出了更高要求。耕地占补平衡不仅仅要求数量的平衡，数量和质量保护并重的原则对占补平衡提出了新的更高要求。由于项目所占用耕地往往已经长期耕种，耕作条件较好，耕地质量等级一般较高，而新补充的耕地质量等级往往较低，质量占补平衡落实困难。

二、完善水利项目用地管理的建议

水利项目用地是水利项目建设的重要基础性工作之一，其能否顺利推进和实施关系整个水利工程的建设和实施。河南省作为粮食大省和水利建设重点省份，在下一步的水利项目建设过

程中，应针对目前用地过程中存在的突出问题，采取切实有效的措施，完善水利项目用地管理。

（一）提高水利工程征地补偿标准

水利建设项目作为重要的基础设施项目，应按照同地同价的原则，在参考其他基础设施建设项目征地补偿标准的基础上，提高现行补偿标准，逐步过渡到按照省、自治区、直辖市公布的统一年产值或区片综合地价补偿。逐步实行按照征地区片综合地价标准执行。

（二）探索多样化的安置途径

首先，要坚持以移民安置为主，确保大部分被征地农民有一定数量可耕种的土地。其次，应提高货币安置的标准，增强货币安置的吸引力，引导部分农民尤其是进城务工农民选择货币安置。再次，要加大移民后期扶持力度，对被征地农民生活水平变化建立指标性评价体系，确保被征地农民生活水平不降低。

（三）严格按照规定落实社会保障安置费用

有关部门应出台专门规定，明确在水利工程征地过程中，工程概算必须计列被征地农民社保费用，不计列被征地农民社保费用的和社保费用不落实的不批准征地。同时将在项目安置过

程中对被征地农民的就业培训和社会保障安置措施的落实情况作为项目验收的必要条件，对于落实不到位的，不予验收。

（四）试行跨区域占补平衡

这就要求一方面水利工程在项目概算中必须足额列支补充耕地费用；另一方面，对于占用耕地面积过大的水利工程，可突破行政区域的界限，由国家安排跨省异地补充耕地。（作者单位：河南省征地储备中心）