对村规民约的制定与推行的对策思考

李中良

制订切合当地实际、合法的村规民约是推进村级民主，维护农村稳定的一个重要保障。但目前，村规民约在制定和实施过程中还不同程度地存在这样和那样的问题，甚至出现“村规大于国法”现象。村规民约的不规范，势必影响村民自治工作，影响农村的稳定。本文拟以攸县莲塘坳镇走访作为调研样本，以民政局、司法局、法制办最新资料数据为参考，分析村规民约中存在的突出问题，探析其成因，并就如何规范实施村规民约提些具体建议，着重强调实用性及操作性。

一、我县村规民约建设情况

通过调研了解，全县共有533 个行政村，共有490个村已建立或修订了村规民约，占92 %，43个村未建立村规民约，占8%；制订村规民约前征求村见的共有324个村，占60.9%，有402个村的村规民约是经过村民会议或村民代表大会通过，占75.4%；乡镇指导273个村制订村规民约，占51.3%；村两委制订村规民约的有156个村，占29.3%；村规民约运行好的村有163个，占30.7%；运行较好的村2个，占.3%；运行差的村83个，占15.6%；村规民约通过张贴的村448个，占84.1%；通过广播宣传的村161个，占 30.3%；印制分发到户的村有75个，占14.1%；村规民约制订好后，共有3个村报乡镇备案，占68.3%。

在村规民约中存在一些问题。

（一）封建文化的糟粕在一些地方的“村规民约”中有不同程度的反映，个别内容甚至存在与现行国家法律有明显抵触的地方。如有的村规民约规定，“不参加义务劳动，每次罚款20元”，“与人争吵罚款50元”，有的规定“牲畜吃庄稼打死不赔”，“姑娘招婿上门需经村委会集体讨论决定”，“发生盗窃等案件不能私自报机关”等。

（二）村规民约中的部分条款与现行法律法规、相抵触。比如“婚姻自由”是我国《婚姻法》规定的一项基本原则，包括结婚自由和离婚自由。但一些村规民约却对离婚后再婚的村民在户口申报和村民待遇享受方面作出各种。如规定，对入赘后发生婚变的，第二次入赘的，则不再接受户粮关系；男村民离婚后再婚的，只接受其配偶一人的临时户口，不享受本村内的一切经济待遇；对再婚配偶如有子女的，则不予接受等。再如，《村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民利益的事项，村民委员会必须提交村民会议讨论决定。一些村规民约中扩大村民委员会的权力，不经村民会议讨论决定，自主决定征用土地方案。如规定，征用土地2亩之内由村两委研究决定，2亩以上由村民代表研究决定。

(三)个别地方的村规民约片面强调村民利益保护，存在与国家利益冲突的现象。

（四）部分村规民约的内容与时代脱节。例如下洞村村规民约第一条中的“各项上交不能少”的规定，已经跟不上时代发展了。现在农村的各项上交已经没有了，2002年取消三提五统，2004年减免农业税。

（五）村规民约的制定程序不规范。各村在村规民约的制定过程中，缺乏规范的制定程序，“家长制”情况严重。少数村规民约没有依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，让群众广泛参与讨论，再进行民主集中，而是由村民委员会主任、副主任和委员几个人私下商量，搞暗箱操作，或者单纯依据提供的样本制定出台，没有结合本村的实际情况。即使有些村规民约在村民会议上宣读了一下，也没有展开充分讨论，表决也只是流于形式，使“村规民约”失去了群众自觉自律的基础，而成了个人“约”“众”的手段。

（六）村规民约的制定在各个地区发展不平衡。各村的制定进程也不平衡。如本人调查的莲塘坳镇16个村，已制定村规民约的只有9个村，仅占56%。即使已制定村规民约的，各村的情况也不尽一致。有些村制定较为详细，内容涉及户口申报制度、土地和种植制度、农转非处理意见、集体资产管理措施、计划生育优惠、老人养老补贴细则、财务管理制度、土地承包方案等多个方面，并装订成册，发至每个村民人手一册。而有些则只有薄薄几张纸，几十个条款，内容也比较简单，操作性不强，实施过程中经常引发争议。

村规民约存在各种问题的原因分析

村规民约存在上述问题，分析其原因，主要有以下几方面。

（一）农村基层干部和村民法律意识不强、法制观念淡薄。在处理村务时，无论遇到什么情形，都强调村规民约，认为村规民约的效力至高无上。即使遇到村规民约与法律、法规、国家相抵触时，也以村民自治作为借口，无视法律、法规、国家的规定。在制订村规民约时往往以“合理”代替“合法”。一些看似合理、实质违法的条款也被采纳。有些基层干部和村民还存在着浓厚的男尊女卑封建意识，导致侵犯妇女合法权益的现象屡禁不止。同时广大村民的自觉维权、护权意识不强，也是造成村规民约的违法条款现象普遍存在的一个主要原因。

（二）各级乡镇对村规民约的认识未到位，指导和监督力度不够。各级乡镇没有一个明确的部门作为村规民约的指导和监管机构。经常的工作方式是，在某村开始制定村规民约法时，临时成立一个领导小组，成员也是东拼西凑，并没有专门的知识背景。具体指导工作中，对村规民约的性质认识也

有偏差，过分强调村民自治，过于迁就村民的主观意愿，对内容的合法性缺乏必要的监督指导。

（三）现行的一些法律、法规存在盲区。现行的法律、法规虽然规定了村民的权利，但在实践中，如何切实保护村民权利，缺乏具体、可操作的实施细则。如《村民委员会组织法》虽然规定了村民会议可以制定、修改村规民约，却没有规定具体的制定、修改程序，给村规民约的制定、修改程序留下了很大的空间。

加强村规民约建设的对策

为了更好地发挥村规民约在推动村级民主，实现村民自治方面的作用，让村规民约真正起到老百姓进行自我教育、自我约束，自我管理的作用，推动农村的民主法制建设。笔者认为，应具体做好以下几方面的工作。

（一）提高认识，加强法制宣传和教育力度。各级乡镇应充分认识村规民约在村民自治中的重要作用，加大法制宣传和教育力度，认真组织广大村干部和村民学习法律知识。努力促使农村干部掌握法律知识，提高自身素质，增强法制意识，运用法律知识指导和管理村务。

（二）紧贴时代，赋予村规民约新内容。当前，我们正举全县之力朝着“深化城乡同治，打造完美乡村”这一工作目标奋力推进。将垃圾处理、乡村绿化、道路亮化和污水治理等各项工作纳入村规民约，对于打造环境优美、生活宽裕、文明和谐、管理有序的完美乡村和社区有不可低估的作用和意义。

（三）完善和规范村规民约的制定和修改程序。笔者建议，村规民约的制定和修改，一般应经过五个步骤。第一，调查研究，提出需要规范的内容和解决的

问题；第二，集中意见，拟定草案；第三，提交村民大会审议通过；第四，公布；第五，备案。

（四）加强农村基层组织建设。执行好村规民约的核心因素要看村双委班子是否具有凝聚力，要切实强化农村组织建设，固本强基，促进发展，稳妥促进村级组织换届，选好配强村级班子，抓好新任村干部上岗培训，进一步理顺村两委关系，建立健全统一规范的村民代表，监督组织和工作机制。

（五）村规民约可以在无法可依的空白区做出合理规定。允许村规民约进入法律和的“盲区”，去填补立法不足、立法滞后、立法粗疏的空白区，凡法无规定的空白区，村规民约都可以有所作为。从合理性的角度看，凡符合农村社会发展客观规律的，符合社会公共利益和广大农民利益的，村规民约都可以作出合理规定。

（六）加强乡镇对村规民约制定的指导力度。乡镇对制定村规民约的指导，首先是程序上的指导、监督，村规民约制定和修改严格按照法定程序进行，不能由少数人说了算。其次在内容上进行引导，在村规民约提交村民会议讨论、表决前，则必须审视其与国家有关法律法规和是否吻合，力求使村规民约的内容符合法律规定。必要时，乡级法制人员可列席村民会议，进行现场指导。

（七）建立行之有效的备案工作机制。乡级应建立相应的办事机构（法制办公室），择优配备人员搞好备案工作。加强对村规民约的备案审查力度。要从法律角度对村规民约的合法性进行审查，审查村规民约的制定程序和内容是否合法。同时重视对原有村规民约的清理，对一些因法律法规、的调整而产生抵触的村规民约及时进行调整。

（八）积极发挥乡镇监督职能作用。具体地说，乡镇应做好以下三方面工作。一是监督本级正确贯彻村民委员会组织法，指导村委会制定完善村规民约，监督指导不能代替、不能包办。二是积极引导乡镇代表关注村规民约制定工作，组织代表对本区域贯彻村委组织法工作情况进行视察，督促做好工作，使各行政村制定的村规民约都符合法律规定，充分体现村民自立自律精神。三是监督做好村规民约的备案工作。

（作者单位：攸县畜牧水产局）