民事检察建议制度之运行现状与完善建议

民事检察建议制度之运行现状与完善建议

作者：丛树德

来源：《法制与社会》2016年第16期

摘 要 2012年8月31日修订的《民事诉讼法》第20明确规定了民事检察建议制度，这意味着民事检察建议从实践探索上升至法律规定，成为了具有法律依据的监督形式。其设立有效拓宽了我国检察建议的适用范围，丰富了法律监督的格局，并实现了同级检察监督，具有一些列重要的意义。2015年2月4日实施的最高法出台的民事诉讼法司法解释针对其中的再审检察建议等相关程序进行了进一步规定，但在司法实践操作过程中，由于缺乏明确的细则，致使民事检察建议制度的适用出现了一些问题，本文将对相关问题进行分析，并提出构建与完善制度的建议。

关键词 民事检察建议 同级监督 困境 完善 衔接机制 作者简介：丛树德，天津市红桥区人民。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.012 一、民事检察建议制度概述

进入21世纪以来，我国的民事案件呈现出一个井喷式的增长模式，这对我国各级造成巨大诉讼压力的同时，也对检察机关民事诉讼法律监督职能的有效行使提出了巨大的挑战，仅凭借抗诉这一唯一的途径已经不足以满足工作的需求，正是在此背景下，民事检察建议制度应运而生。经过多年的司法实践证明，检察机关运用检察建议成功解决了许多其他监督方式无法解决的问题，为我国民事检察工作的深入发展提供了经验和拓宽了思路，为此，我国立法机关在总结了各地的司法经验和以往相关联制度法律规范的基础上，于2012年8月31日最新订的我国《民事诉讼法》第20明确规定：“地方各级人民对同级人民已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民提出检察建议，并报上级人民备案；也可以提请上级人民向同级人民提出抗诉。各级人民对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民提出检察建议”，这意味着民事检察建议由此从实践探索上升至法律规定，民事检察建议成为了具有法律依据的监督形式。 二、民事检察建议制度的概念和影响 （一）民事检察建议的概念

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首先，民事诉讼法作为实体法实现的重要保障，解决的必定是法律适用过程中的具体法律纠纷，因此，民事检察建议的监督方式必定是个案监督。其次，在当今审判中心主义的模式下，结合已经出台的相关法律条文，可以看出检察建议是检察机关监督民事诉讼活动的一种重要手段，其对象是。最后，根据新修民诉法的规定，结合我国民事诉讼法的基本原则以及检察建议检察监督的职能设定，笔者认为：民事检察建议，是在对的民事诉讼活动履行法律监督职能时，发现其在具体民事案件处理过程中存在的程序违法行为以及判决裁定错误，依照法律规定以严格正规的书面形式，由相关部门对提出法律监督建议，使人民及时自我剖析纠错的一种监督方式。 （二）民事检察建议制度的影响 1.树立法律权威，丰富监督格局：

首先，通过立法，彻底改变了以往检察机关在民事诉讼监督活动中行使检察建议权缺乏法律依据的尴尬被动局面，使民事检察建议的行使有了明确的法律依据。其次，长期以来检察机关履行监督职能只有提起抗诉这一唯一的途径，而检察建议的出现有效弥补了这一短板，增加了监督的方式，打破了这一束缚。最后，检察机关针对错误的不同情形，可以选择适用检察建议或者抗诉，有效节约了成本，丰富了监督模式，为充分发挥检察机关的民事诉讼监督权和构建多元化的检察监督格局奠定了重要的基础。 2.实现同级检察监督，提高法律监督效率：

民事检察建议是对同级的法律监督，是民事诉讼法同级监督原则的一种体现，有助于错误及时发现和纠正，更好地保护了当事人的合法权益，维护了司法公正。同时，民事检察建议相对比抗诉而言，办案程序更简化，办案流程更简短，能够有效节约我国的司法资源，提高办案效率，减轻与的压力，实现法律监督资源的优化配置。 3.拓宽建议适用范围，促进发展完善：

对于在民事诉讼过程中确有必要纠正的程序性违法行为，检察机关以往因为条件、程序的，往往难以启动抗诉程序，但民事检察建议明确规定了其适用范围不仅包括判决、裁定，还包括其他程序性错误，以民事检察建议的形式向提出，就可以有效打破这一系列条件，使及时的自行纠正错误，为民事案件的公平公正诉决提供了更有力的司法保障。在我国社会主义法制建设不断取得新突破的今天，民事检察建议的实现无疑是对法律监督职能的丰富完善，对于维护司法公正，树立法律权威，促进我国社会主义社会法制化进程，有着十分重要的现实意义。

三、民事检察建议在司法实践中的困境

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（一）检察建议缺乏适用程序规定

新修订的民事诉讼法对于民事检察建议只是作出了原则性的规定，并没有详细规范的操作程序，即使2015年2月最高法出台的司法解释对其中部分内容的规定进一步细化，但在司法实践中依然存一系列的困扰。对于检察机关而言，由谁提起检察建议，提起后是否需要审批，再审检察建议之外的疑难复杂案件是否需要检委会表决通过，以及由哪些部门负责登记备案、收集反馈的后续跟踪工作等大量问题呈现出来。对于而言，接收民事检察建议的部门和相关的回复程序均缺乏明确规定，对于回复时间，除了再审检察建议司法解释有明确规定期限外，其它方面的民事检察建议亦缺乏相关规定。 （二）检察建议书质量的参差不齐

民事检察建议书作为具有法律监督效力的法律文书，其制作应当是严肃而统一规范的，但由于民事检察建议只是作出了简单的概括性规定，缺乏关于发出以及接收机关回复的文书所应当文本格式、具体内容等规定，造成了现实操作中的权利模糊，影响了建议书的制作质量，进而使得各级检察机关制作的民事检察建议书的质量整体上良莠不齐。笔者对TJ市近两年发出的民事检察建议书有针对性地进行了搜集汇总，通过对比，可以很清晰地发现有关再审的民事检察建议书，无论从内容还是格式，都制作的相对比较规范，而其他类型检察建议书制作的比较随意，没有相对固定的文书格式，建议事项不清晰，建议理由也不够充分。 （三）检察建议的效力模糊

民事检察建议作为一种法律明确规定的监督方式，现行民事诉讼法只规定了提起检察建议的情形，并未赋予其相对应的法律效力。基于此，2015年2月4日实施的最高法出台的民事诉讼法司法解释对于应受理的再审检察建议的类型以及处理回复期限作出了明确的规定，但对于再审检察建议之外的其它类型的民事检察建议仍缺乏具体的效力性规定，必须尽快明确。在司法实践中，两家对于一些个案的处理意见上时常会出现不同的观点，对于检察建议也存在一定的抵触心理，如果不明确民事检察建议的效力，以法律强制力作为保障的话，事检察建议发出后，是否采用全凭其主观态度，甚至在一定程度上出现民事检察建议的发出对于案件的错误起不到任何纠正效果，造成形同虚设的感觉，影响了检察监督的权威性和公正性。同时，在一些情况下，即使对民事检察建议作出有效书面回应，但对建议内容并不赞同，拒不改正相关错误，也没有有效的后续保障措施，缺乏与抗诉等强制性程序的衔接。

四、民事检察建议制度的完善建议 （一）完善民事检察建议的操作程序

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民事检察建议要在司法实践中发挥其应有的法律监督效力，增强操作性，必须具有完善的程序性规定。笔者结合相关法条与司法解释，对其操作具体程序提出了一些建议。首先，必须明确民事检察建议应当由民行部门负责，检察建议书制作好后交分管部门业务的主管检察长签发。其中，对于再审检察建议及其它一些重大、疑难、复杂的案件需要经检委会讨论后方可发出；其次，检察建议书应当遵照正式法律文书规定的程序送达，由指定部门签收，并依照法定程序填写送达回证，保证文书送达程序化；最后，要执行严格的登记、备案制度，检察建议应当由民行部门检察人员统一的负责登记、编号、盖章，部门负责人、主管检察长分别审核签字后报院档案室备案。 （二）规范检察建议书的格式

检察建议书的质量在很大程度上决定了检察监督的效果。一份说理充分、针对性强，便于实践操作的检察建议书更容易被采纳接受，因此，必须从格式和内容两方面加强建议书的质量。在格式方面，高检院应当根据民行检察部门的职责范围和民事检察建议的特点，从结构层次、内容要点、表述用语等方面作出明确具体的规定，以免民事检察建议书的制作过于简陋和随意，切实地提高其针对性和操作性。在内容方面，必须依据相关的法律法规以及调查所获得的相关证据客观真实的指出在具体案件方面存在的错误或者缺失，并针对发现的问题，提出具体、明确、具有可操作性的检察建议。同时，在发出检察建议后，要及时的与加强交流沟通，减少其抵触心理。 （三） 明确民事检察建议的效力

民事检察建议已经正式纳入《民事诉讼法》，成为一种法律明确规定的检察监督的方式，那就代表着国家权力，就应该具有必要的强制力，才能使其在检察关系与审判关系之间的权利运行模式中正常运转，发挥其应有的效力。2015年2月4日实施的最高法出台的民事诉讼法司法解释第415、419两条规定了应当受理的再审检察建议的范围以及受理后的审理程序，明确了再审检察建议等同于抗诉的法律效力。但对于再审检察建议之外的民事检察建议效力如何，并没有出台相关的司法解释。笔者认为，其它类型的民事检察建议亦应当具备等同于再审检察建议的强制力。 对于提出的检察建议，人民应在规定时间内进行审查，如果采纳，需及时将针对建议书的审查意见和决定纠正整改的措施反馈给；如果不予采纳，应当回函说明理由；无正当理由拒不采纳的，提出检察建议的可向其上级反映情况，由上级提请同级督促解决。 （四）完善民事检察建议与抗诉的衔接机制

民事检察建议与抗诉虽然都是行使检察监督职能的方式，但各自的优点与不足却不尽相同，要想充分地发挥二者的优势，提升民事检察建议的监督效力，应当将二者从程序上有效衔接起来。笔者认为，当发出民事检察建议后，应当及时了解是否采纳，对于并未采纳而认为案件的裁判确有错误存在时，要立即向上级提起抗诉。只有通

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过建立民事检察建议与民事抗诉的衔接作用机制，才能有效地加强检察监督的威慑力，提升检察监督的法律效果。 参考文献：

[1]吴峰、孔丽丽.再审民事检察建议的问题与出路.人民检察.2008（26）. [2]钟诚 、刘斌 .如何增进民事检察建议实效 .检察日报 .2011-02-20.

[3]傅贤国、陈筑郡.民事检察建议实证研究.河南财经大学学报.2015（4）. [4]张红卫、边明科、韩新举.浅析增强再审检察建议效力模式之构建.才智.2013（22）. [5]吴昊天.民事检察建议存在的问题及完善路径.辽宁司法管理干部学院学报.2014（2）.