一起水行政诉讼案中得到的启示

2010-12-27 10:01:00 来源：鹤峰县水政监察大队 浏览次数：63 次

按常理，招惹官事，算不得什么光彩的事。但是，能从官事中吸取经验教训，找到工作中存在的不足，并且通过举一反三改进工作，也能使坏事变成好事。本文只是想通过对这一案件的分析，起一点警示作用；对行政诉讼中暴露出来的程序问题，谈出自己的看法，如能对改进工作起到一点帮助作用的话，也就算功夫没有白费。如果本文在说事中有所不当，也是无心之过，敬请原谅。

鹤峰县水利水产局（以下简称水利局），过去办过不少的水事案件，其中也不泛比较有影响的案子。特别是2008年被水利部定为“综合执法联系点”以后，以及一年前被省水利厅定为“一案一考评”试点单位，所办案件在质量上，没有出现比较明显的失误，案件卷宗经过上级主管机关的层层检查，被认为是比较规范的。为此自己也常以“十年无复议、十年无诉讼、十年无败诉”而自诩。大概是因为没有执法相对人对我们所办的案件较真，自己才以为所办案件真的是完美无缺。

但是，最近发生的一起对我们的行政处罚决定提起的行政诉讼，挠醒了我们的好梦。这才发现我们的办案程序，原来还存在不足，我们执行的办案规范还存在需要完善的方面。虽说该案没有最后判决我们败诉，但是，仍为我们上了一堂生动的执法实践课，使我们不得不重新审视我们已经熟悉的执法程序。为了说明问题，又不致于使相对人感到不愉快，这里只说事情，不提真名。另外，为了集中说明案件办理中存在的不足，对过程的介绍上粗略一点，分析上详细一点。

一、该案的基本情况

该案发生于2009年10月29日，相对人2010年8月9日提起行政诉讼，2010年9月27日撤诉，同日作出准予原告撤回起诉的行政裁定。基本情况如下：

2009年11月2日，本县一家采矿企业，提出利用一处河滩修建铁矿石堆矿场的申请，水利局于11月5日派水政监察员到现场进行勘察。勘察时发现，该申请企业于10月29日带施工队伍进场并开工。针对这种情况，水政监察人员当即口头通知项目申请单位，立刻停止未经许可擅自修建临河设施的违法行为。2009年11月17日，水利局向项目申请单位发出了《补证通知书》和《责令停止违法行为通知书》，在《补证通知书》中明确告知：“受理时间从补证材料审查合格之日计算”。

2009年12月19日，水利局用“大地测量型GPS RTK系统”测得该项目建设地点高程为532多米，处于县与该流域开发企业签订的电站水库淹没线0米以下7米多，12月25日将实际情况向县写出报告。

该项目约于2010年3月以前建成并投入运营 。

水利局2010年3月16日向项目申请单位下达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，2010年5月10日下达了《行政处罚决定书》。

项目单位在收到本处罚决定后的第天即8月9日，向县人民递交了《行政起诉状》，诉状中重要的一条理由是，水利局违反法定程序。这一条被认为最为有力，可以导致水利局一审败诉。县人民在收到起诉书后于8月20日向水利局发出了《被告举证通知书》、《应诉通知书》和《传票》，通知水利局2010年9月27日上午9：00到庭应诉。

2010年9月17日县召集电站开发方与堆矿场建设方（项目申请单位）和相关部门，专题研究了堆矿场建设的有关问题。于是，电站开发方与堆矿场建设方签订了“同意已建成堆矿场对该宗地的使用协议”，并形成了县专题会议纪要。

水利局2010年9月26日依据县会议纪要，向相对人（项目单位）发出了《撤销行政处罚决定书》，于是相对人撤诉。9月27日县人民作出了准予原告撤回起诉的行政裁定。

二、该案给予的启示

虽然该行政诉讼案在最后是以被告撤罚原告撤诉而了结，但办案程序上暴露出的问题是明确无疑的，留给我们的教训也是深刻的。

第一、关于执法程序的认识问题。

对于该案的处罚，水利局适用的是2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2002年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”

根据本款规定和省水政监察总队制订的《水政监察文书格式文本》要求，水利局向相对人下达了《责令停止违法行为通知书》，其后又分别下达了《行政处罚告知书》、《听证告知书》和《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》的处罚决定为两项：1、责令自收到本决定书起15日内自行拆除。2、逾期不拆除，强行拆除，所需费用由你单位负担，并处五万元罚款的行政处罚。

行政相对人未对证据问题未提出异议，但对《行政处罚决定书》提出了程序不合法的指控，诉水利局适用的水法条款“逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”包含的是两个法律程序，并且应当有两个步骤的法律文书，但水利局未下达限期拆除通知就下达了《行政处罚决定书》，因而诉水利局执法程序不合法。

方面也认为，“责令限期拆除”不仅为单独的法律文书，而且是一个法律程

序；“逾期不拆除，强行拆除，所需费用由你单位负担，并处五万元罚款的行政处罚”为单独的法律程序。将这两个法律程序合并在一个《行政处罚决定书》中，不符合法律规定，如果审理，将会作出对水利局不利的判决。

第二、关于执法文书规范问题。

《水政监察文书格式文本》，在《责令停止违法行为通知书》的程序之后是《行政处罚告知书》的程序，再就是《行政处罚决定书》的程序。在过去没有相对人对行政处罚程序提出异议的情况下，也没有感觉出有什么不完善的地方。通过这一回的行政诉讼检验，虽然最后以撤诉了结，但暴露出来的问题，如不引起重视，下一回就不一定有这样幸运了。

我们的《水政监察文书格式文本》，在这一次的行政诉讼活动中，方认为，按照《水法》相关条款规定，在《行政处罚决定书》之前，应当有一个《责令限期拆除通知书》的程序，通过增加这个程序，可以弥补《水政监察文书格式文本》存在的不足，消除因程序不完善带来的不利后果。

《水政监察文书格式文本》是水利系统实施和考核水行政执法“一案一考评”工作的依据，如果所依据的规范本身存在不足，不仅不能很好的规范和指导水行政执法工作，还可能影响“一案一考评”工作的实际效果。

在应诉过程中，我们针对程序不合法的指控，提出水利系统的执法程序，是依据《水政监察文书格式文本》的申辩时，方明确表示，只有符合法律的规定规范，才是审理的依据。因此，只有将《水政监察文书格式文本》打造到符合法律的规范要求时，才能经得起司法的监督。虽然我们不能保证所有的规范都能做到先见之明，但发现问题及时改正还是可以做得到的。我们总不愿被同一块石头拌倒两次吧！

第三、法律修改后，执法文书与之相适应的问题。

《水政监察文书格式文本》的《行政处罚决定书》中，还有“逾期不履行本处罚

决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第45条、第51条之规定”的条款和《行政处罚强制执行申请书》的文本，显然，《水政监察文书格式文本》还是依据的1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《中华人民共和国水法》第四十第一款的规定所制订的文本，与2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2002年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》规定不太相符。

新《水法》已将强行拆除违法建筑物构筑物的权力完全赋予了水行政主管部门，而我们的《水政监察文书格式文本》却还没有作出相应的修改，就因这一个应改而未改的条款，向基层执法人员给出了一个误导的信息，以为实施水行政处罚的时候，还有可以做后盾。

其实不然，当水利局申请强制执行的时候，已经用《最高人民关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》“第八十七条 法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民强制执行的，人民应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民强制执行，行政机关申请人民强制执行的，人民可以依法受理。”来接待你了，说《水法》上没有上述规定的情形，申请不予受理。

因此，当法律修改以后，执法文书规范也应当适应其修改，以起到对执法工作的指导和执法文书的规范作用。基层的执法人员，对上级的执法规范有相当的迷信程度和自保意识，对上级确定的文书规范，执法人员一般不会研究它的合理性，只会从保险的角度出发而照搬照抄。这样的话，系统内部检查可以过关，但外部监督却不管这些，特别到了法庭上，当事人不会管你错从哪里来，只管你是不是有错。因此，执法文书规范的正确与否，直接影响基层的执法水平和执法效果。执法文书合法规范适当，则受指导的基层执法工作就相应的合法规范；执法文书规范失当，则可能一错到底。

第四、关于执法文书与执法实际相适应的问题。

在制订执法文书规范的时候，应当适当考虑预计的执法规范和执法工作实践之间存在差别的实际，适当的留有余地，以便于在文书规范囊括不尽的情况下，能够制作与执法实践相符的法律文书，真实的反映执法工作的实际，提高格式文本的可操作性。

大家知道，在实际的执法工作中，存在有明知是不合法的事实，但却在法律中找不到相应的违法名称和处罚规定，而难以实施追究的情况。如果在制订的执法文书规范中没有适当留有余地，使法律中有规定，执法文书规范中却没有，而使执法工作难以推进，就失去了制订执法文书规范的本意了。

一起行政诉讼案件，打破了我们水行政执法“十年无复议、十年无诉讼、十年无败诉”的梦景，也找到了我们在行政执法工作上存在的不足，同时，更加奠定了我们在新的起点上攀登新高峰的基础。