国家治理视角下基层党组织与基层协商民主关系研究

国家治理视角下基层党组织与基层协商民主关系研究O夏琳堰（山东党校，山东济南250014 ）［摘 要］党的十九届四中全会再次强调要“坚持和完善中国特色，推进国家治理体系和治理

能力现代化”。协商民主作为国家治理的重要手段，在完善社会主义民主政治，实现国家治理体系治理能力 现代化中的作用日渐重要。新中国成J■以来，我国基层协商民主在基层党组织的领导下不断发展，但发展过

程中在二者关系的处理上也暴露出诸多问题。因此，在实践中要吸引参与，提高基层民众参与水平；要完善

机制，发挥协商民主制度优势；要加强监督，保障协商民主顺利推动；要注重实践，促进协商民主落实落细等，

不断完善社会主义民主政治，推进国家治理体系治理能力现代化。［关键词］基层协商民主；基层党组织领导；国家治理体系；治理能力［中国分类号］D267

［文献标识码］A ［文章编号J1671-1750 （ 2019 ） 04-0014-05党的十九届四中全会着重研究了 “坚持和完善 此，农村基层协商民主是中国特色社会主义政治 中国特色、推进国家治理体系和治 参与的特有形式，是实现党的群众路线的重要举

理能力现代化的若干重大问题”，并强调要“坚持 措。协调农村基层党组织与基层协商民主的关系， 社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协 准确把握基层协商民主在促进基层党组织领导中

商、协商、协商、政协协商、人民团体 的作用，对加强农村基层党组织的领导，提升村

协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合 民参与政治生活的热情，实现国家治理体系治理 理、环节完整的协商民主体系” ［，1o由此可见，基 能力现代化具有重要意义。层协商是中国特色社会主义协商民主的重要组成 是国家治理中的一种形式，统筹推进协商民主广

一、准确把握基层协商民主与基层党组织关系，有

部分，在一定意义上也可以看出协商民主本身就 效促进国家治理*总指出：“必须坚持党政军民学、 权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度

泛化、制度化、多层化发展是推进国家治理体系 东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党 治理能力现代化的重要途径。新中国成立以来，在基层党组织的领导下, 体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面 我国基层协商民主不断发展，基层群众的参与热 各环节。”皿协商民主作为国家治理的重要方式,

情不断提高，基层协商民主在促进农村基层党组 要把坚持党的领导放在第一位，“要深刻把握社 织领导中的优势不断展现出来，深刻体现出民主 会主义协商民主是中国党的群众路线在政治

与集中的统一。*总在人民政协成立70

领域的重要体现这一基本定性” 131,将党的群众

周年大会上指出：“中国党的领导是包括各 路线贯彻到国家基层治理中，以基层协商民主促

民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士 进党在基层的领导。基层协商民主与基层人民群 在内的全体中国人民的共同选择，是成立政协时 众利益密切相关，通过建立畅通的意见表达渠道， 的初心所在，是人民政协事业发展进步的根本保 使基层群众参与到决策过程中来，通过协商民主

证。” 口】进一步明确了党在协商工作中的定位，同 达成利益共识，使基层人民群众能够平等地参与 时肯定了协商民主对党领导的作用，并指出 对话，最终促使人民广泛参与政治生活，加强基

“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国 层党组织的领导，实现国家治理体系治理能力现 社会主义民主政治的特有形式和独特优势” ［2,o因 代化。［定稿日期］2019-11-23［作者简介］夏琳理（1996-），男，山东威海人，山东党校硕士研究生，研究方向：科学社会主义与国际主义运动。14夏琳珮:国家治理视角下基层党组织与基层协商民主关系研究理论前沿2079年72月（一） 农村基层协商民主是基层党组织领导的 制定决策。在决策之前进行协商民主既可以起到 重要方式。从国家治理的角度看，如果基层协商 决策咨询的作用，又可以广泛地吸取，集中 民主能使各项基层得到有效落实，就可以转 众人的智慧，形成合理的决策。基层协商民主使 化为基层党组织领导效能的提高，最终转化为国 基层党组织在进行决策之前充分考虑，将要

家治理能力的提高。通过有效的基层协商民主, 进行的决策进行反复地商讨，比较不同利益代表 一方面可以增强基层党组织公信力，修复基层党 的群众意见和方案，广泛吸收大家所支持且有价

群关系。协商民主畅通了基层群众利益表达渠道， 值的意见，推动基层民众广泛参与到的制定 协商结果及时公开，使得基层群众对关乎切身利 过程中去，使决策的制定不仅符合党组织的需要

益的问题有更直观的、更深刻了解；村务公开透 而且切合，有效地避免了基层党组织决策制

明，促进乡村治理能力大幅度提高；有序的汇集 定过程中的盲目性，真正做到决策的科学化、合

利益诉求、有效的解决利益分歧、有力的提供解 理化、民主化。决方案，保证农村政治生活稳定有序，使得基层

另一方面，也可以促使基层党组织正确落实

党组织赢得群众的信任，增强了基层党组织的公 决策。在决策的实行过程中进行协商民主，一是

信力。与此同时，村民有序的参与村中的公共事 可以准确把握方向，使的实施按照广大 务、正当的行使参政议政及监督的权利，提高了 群众的意愿进行，不出现方向性、战略性的失误, 基层干部的工作效率、工作水平，打破了传统意 保证了不被少数人利用，成为其谋取私人利 义上群众对基层干部不信任的僵局，修复了基层 益的工具；二是基层社会事务变化瞬息万变，在

干部与群众的关系。实施过程中进行协商民主，促进因时因

另一方面可以连接基层党组织与群众，调动 地因事而宜，避免死板教条地执行，促使基 一切积极因素。农村基层政治协商是连接基层党 层党组织和基层群众实现共赢，实现利益最

组织与基层群众的重要枢纽。一方面将基层群众 大化，真正做到为民所制、利益为民所求。的利益诉求与建议通过基层协商民主会的形式反 二、基层协商民主在促进基层党组织领导中存在的 在中华人民共和国成立70周年之际，从协商

映到基层党组织中。*总多次强调“全心 问题及原因全意为人民服务，始终代表最广大人民的根本利

益，是我们能够实行和发展协商民主的重要前提 民主体系纵向来看，顶层的人民政协在新中国70 和基础”。我党之所以能永葆青春正是因为能够合 年风雨兼程中发挥着重要作用，正如*总书 理地借助协商民主方式，广泛听取群众意见，全 记在中国人民政治协商会议成立70周年大会上的 心全意为人民服务，急群众之所急，想群众之所 讲话中所指出的：“70年来，在中国党领导 想，最终解决群众利益诉求。同时，基层党组织 下，人民政协坚持团结和民主两大主题，服务党

的方针也正是通过协商民主的方式传达到群 和国家中心任务，在建立新中国和社会主义、 众中，通过协商民主不仅可以对党的方针进 建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作 行进一步探讨和完善，而且可以使群众更清楚地 用。”囱同样，经过多年的努力，我国基层协商民

主也实现大幅度发展，在促进人民民主意识提升、 理解党的方针，并最终落实到日常生活中去。（二） 农村基层协商民主是基层党组织合理决 民主权利提高、国家治理体系治理能力现代化作出

策的有效手段。基层党组织的制定是否合理 巨大贡献。然而在协商民主飞速发展的过程中同 有效，一方面影响着国家大政方针的落实， 样也暴露出诸多问题，主要表现在以下几个方面：（一）基层协商民主容易跨越基层党组织领导 另一方面还影响着基层群众的利益需求。进行农

村基层协商民主不仅可以保证基层党组织科学决 的界限。“党政军民学，东西南北中，党是领导一

策，而且可以促进基层党组织正确落实决策，最 切的” [41o中国特色的最大优势是中 终实现国家治理体系治理能力现代化。国党领导，党是最高政治领导力量。我国农

一方面，通过协商可以保证基层党组织科学 村基层党组织是代表党在基层开展工作的党组织，15桂林党校学报 第79卷第4期

理论前沿 2019年12月村党支部作为农村各组织、各项工作开展的主心 化”现象，这主要表现在两个方面：一是协

骨，发挥着基层领导核心的作用，并支持保障村 商的代表是由民众选举产生并对民众负责， 民自行开展民主活动，行使民主权利。基层党组 然而基层代表多为兼职代表且文化水平低对 织的领导是农村开展一切活动的政治基础。农村 解读及能力有限，很难对的协商及执行 协商民主是在基层党组织领导下进行的，它保证 过程起到强有力的监督，导致代表对民众负 村民参与到决策过程中，表达意见，提出利益诉 责程度差的问题。二是民众对决策的监督主

求，并最终促进决策科学有效、合乎。然而 要靠基层党组织的公示，然而在基层决策公

在农村的具体实践过程中出现了一些越位现象， 示往往少之又少，并且出现选择性公示现象，这 农村协商民主超越了基层党组织领导的界限，一 极大地削弱了民众对决策的监督力度，致使

些本该由党组织依据直接决定的事项，基层群 基层协商民主的建议质量水平低下。众以民主为由强行干预，要求进行协商解决，严

基层协商民主在促进基层党组织领导中岀现

重降低了基层党组织的工作效率，阻碍了基层党 的问题，究其原因，主要是民众意识差、运行机

组织工作的开展。更有甚者借此为由，故意抹黑 制乱、实践程度低三方面。基层党组织，降低其公信力，阻碍民众与基层党

1. 在基层协商中基层民众协商民主意识淡薄

且参与度低。许多农村基层民众协商意识淡薄，

组织之间的交流，致使难以开展有效的协商民主。（二）基层协商民主对基层党组织决策建议质 对协商民主能够为自己带来的利益了解有限，而

量低较。我国基层协商民主是从基层发展起来的， 且群众只关心与自己利益有关的，对一些公

由于基层协商民主还处于发展和完善阶段，协商 共性的与自身利益关乎少的参与更是少之又 程序缺乏规范性、协商监督不完备，致使少部分 少。受传统文化观念的影响，很多人认为参与政

地方村民利益保护受限，协商结果不尽人意，以 治生活既浪费时间又难以取得回报，不知如何运

至于为基层党组织决策提供的建议可利用度不高， 用自己手中的民主权利，严重缺乏政治生活参与

具体建议质量较低的问题表现在以下两个方面：感。此外，基层民众受教育水平低，自身文化水

一方面是协商过程不规范，协商结果不佳。 平不高，缺乏对基础政治生活参与常识的认识,

由协商过程不规范导致的协商结果问题主要是村 对基本及法律解读困难，难以达到参与协商

民自身问题和基层党组织问题。一是由于以往政 民主所需的政治水平要求。另外虽然基层党组织 府决策制定推广模式的影响，基层民众对协商民 与基层群众有着许多的共同利益诉求，但是由于

主的过程认识浅薄，不懂得如何利用赋予的 缺乏行之有效的动员方式，基层民众很难参与到 权利解决自身利益问题。由于协商参与度不高， 的协商过程中。参与水平低，在决策的协商过程中往往出现不愿

2. 基层协商民主运行机制不规范缺乏完备的

思考、不愿发言、建议偏题等问题，最终导致协 体系。在我国农村虽然协商民主已经在不少地区

商结果不佳。二是存在虚假协商过程。一些基层 取得重大突破，理论框架也基本构建完成，但是 党组织在组织协商民主过程中，表面吸引民众参 在实践过程中发现其运行机制规范情况还存在许

与，实则走走过场；对的讨论往往一次两次 多不足。虽然协商民主已形成像温岭的民主恳谈、

协商会草草了事，没有给基层民众更多的思考、 广东龙门县四民工作法等各种各样的协商形式， 讨论、商量的时间；有的地方简化协商过程，将 但在运行机制上仍然存在着制度规范过于笼统、 协商的程序一删再删，最终只是变成通知会， 缺乏实际操作性等一系列问题，严重阻碍群众的 极大地削弱了民众的参与热情，降低了协商 参与热情，阻碍预期协商目的的达成。同时在协

结果的可信度。商过程中，协商民主代表往往代表自己家庭甚至

另一方面，协商监督不完备，利益保护受限。 本家族的利益，势力庞大的家族往往会对协商产 建议的质量水平往往与协商的监督密不 生重大影响，在协商民主过程中也会出现重讨论 可分，在我国农村基层协商监督往往岀现“空心 轻落实的现象，这主要是因为没有形成一套协商16夏琳翅:国家治理视角下基层党组织与基层协商民主关系研究理论前沿 2019^12月

产出、协商成果运行落实机、协商监督问责 力资金投入，开设专门的协商民主培训班，如与 的完备协商配套体系。经济基础决定上层建筑,

大专院校及科研机构联合培养、向农村输送协商

我国大多数农村处在欠发达状态，基层民众代表 民主人才等方式，提升基层民众的专业水平，增 居多是兼职代表，平时多为家庭生活拼搏，协商 强他们的议事能力，提高协商结果的科学性。民主会开始期间才会参与到基层政治生活中，因 碍了协商民主配套制度体系的构成。2. 要完善机制，发挥协商民主制度优势。建

首先要形成一套完整的操作性强的基层协商民主

此农村地区缺乏协商民主体系输送专业人才，阻 立规范的协商制度。完善基层协商民主机制建设,

3.基层协商民主理论实践匮乏并且实践形式 制度框架，加强基层协商民主机制的配套体系建

单一。实践是检验真理的唯一标准。所有的协商 设，形成一系列的产出机制、协商成果运行

民主只有经过具体实践，才能更好地服务群 落实机机制、协商监督问责机制等，有效保障基 众，具备实践成效才算是真正的协商民主。部分 层民众的协商民主地位，保证村务管理的有效运

地方在具体的实践过程中往往只注重地方经 行；其次要发挥协商民主的制度优势，发挥制度 济的发展而削弱了民主的作用，一些好的协商民 优势，扎实推进基层协商民主，完善工作机制，

主理论难以付诸于实践，即便运用于实践，在运 吸引民众广泛参与加快决策提案办理力度。既可 用过程中也出现了理论与实践不相融合的问题。

以引导基层民众理性表达自身利益诉求，构建良

此外，协商民主实践形式单一也是基协商民主发 好的政治参与模式，又可以增强基层党组织决策

展的重大障碍。基层协商民主缺乏创造性，往往 的科学性合理性，有效推进基层民主建设。是一个地方做好，其他地方就开始学习效仿，很

3. 要加强监督，保障协商民主顺利推动。保

难因地制宜形成一套适合本地特色的协商民主体 障基层协商民主的顺利进行，要发挥协商民主的 系。同样在当今网络高速发展的信息时代，网络 监督作用，做到全面监督与精准监督相结合，纠

议事协商民主的能力仍有待加强。正基层党组织决策的失误及不合理现象，从而约

三、构建基层党组织领导下基层协商民主的国家治 束基层党政干部的行为。一方面，基层民众要提

理模式高主人公意识，不断提升自己基层协商民主能力，

推进国家治理体系治理能力现代化、实现党 加强对基层党组织的监督管理，加大对协商 的领导，要正确处理好基层党组织与基层协商民 过程及协商结果落实过程的监督，保证每项 主的关系，充分发挥基层协商民主在国家治理中 能够符合，协商结果能够顺利落实。另一方

的作用。构建党组织领导下基层协商民主的国家 面，基层党组织要完善协商民主公开机制，及时 治理模式需要从吸引民众参与、完善机制、加强 将协商结果公示，加强基层党组织与人民群

监督、注重实践等方面着手进行。层民众广泛参与协商民主，打赢脱贫攻坚战实现

众的联系，不断丰富评价监督体系，以便人民群

1.提高基层民众参与水平。首先，要吸引基 众监督。4. 要注重实践，促进协商民主落实落细。加

乡村振兴。村民是村庄的主人，是基层协商民主 强协商民主实践，要不断丰富基层协商民主形式, 的主体，要广泛激发村民的参与热情，给予基层 只有通过不断的创新基层协商民主实践形式，才

民众平等的话语权，落实基层民众的知情权、参 能增强基层协商民主活力，提高基层党组织办事 与权、表达权、监督权，使其准确表述自身的利 效率。要在具体的基层协商民主实践中加强协商 益诉求，促进村民政治生活的有效参与，提升村 民主理论与实践的联系，丰富完善协商民主形式。

民对基层党组织的信任感，最终通过协商民主提 一方面，随着网络社会的不断深入，要加强以互

升基层党组织的决策水平。其次，提高基层民众 联网平台为依托，不断完善网络协商民主议程, 协商民主能力。基层协商民主实践证明，协商民 拓宽网络汇集通道，增强基层协商民主的网 主是一项专业性强、技术性高的政治参与工作, 络性、互动性、及时性、开放性；另一方面，要 需要一群高素质的协商群体，这就要求大量的人 借鉴全国政治协商和代表会议经验，提升基17桂林党校学报 第79卷第4期2019年12月理论前沿层协商民主形式，不断增加基层协商民主会议密 国家治理中的作用，最终促进社会主义民主政治 度，积极探索周、月、季不同权重参与程度、不 的发展，实现国家治理体系和治理能力现代化。同协商议题侧重程度的基层协商民主形式。总之，*总指出：“在中国社会主义 找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民

【参考文献]推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定

制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量, ⑴新华社.关于坚持和完善中国特色

主的真谛。”对于推进国家治理体系和治理能力现 体现在国家大的战略的制定上，而是更多的体现

[N].人民 EJ 报，2019-11-01.代化而言，协商民主在民主政治中的优势并不是 [2] *.在政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会

议成止70周年大会上的讲话[NJ.人民日报，2019-09-21.在基层的社会治理上。推进国家治理体系治理能 [3] *.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上

力现代化、实现党的领导，更应着重处理好基层 发表重要讲话[N],人民B报，2019-09-22.党组织与基层协商民主的关系，通过基层协商民 [4] *.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会

主制度化、规范化、程序化发展促进基层党组织 决策科学化、民主化，充分发挥基层协商民主在

主义伟大胜利——中国党第十九次全国代表大会上的

报告[R].北京：人民出版社，2017.A Study on the Relationship Between Grass-roots Party Organizations and Grass-roots

Consultative Democracy from the Perspective of National Governance

Xia Lincong(Shandong provincial party school, Jinan Shandogn 250014)AbstractfThe Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee once again stressed the need to \"adhere to

and improve the socialist system with Chinese characteristics, promote the modernization of national governance system and governance capacity\". As an important means of national governance, deliberative democracy plays an increasingly important role in promoting the development of socialist democracy and modernizing the governance capacity of the national governance system. Since the founding of the people's Republic of China, the grass-roots consultative

democracy has been developing under the leadership of the party organizations, but there are also many problems in the

process of development, such as the grass—roots consultative democracy crossing the boundary of the leadership of the grass—roots party organizations, the low quality of decision-making suggestions for the grass—roots party organizations.

Therefore, in practice, it is necessary to attract participation and improve the level of grassroots people's participation, to improve the mechanism and give full play to the advantages of consultative democracy, to strengthen supervision and

ensure the smooth promotion of consultative democracy, to pay attention to practice and promote the implementation of consultative democracy, etc, so as to continuously improve socialist democracy and promote the modernization of the

governance capacity of the national governance system.

Key words: grassroots consultative democracy; leadership of grassroots party organizations; governance capacity of

national governance system［责任编辑谷旳凌］18