２０１４年２月 湛江师范学院学报 Ｆｅｂ．２０１４ 第３５卷第１期 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＺＨＡＮＪＩＡＮＧ ＮＯＲＭＡＬ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ｖｏ１．３５ Ｎｏ．１ “乡财县管’’后乡镇基层政权合法性与乡村治理 庄 飞 能 （华中师范大学政治学研究院，湖Ｉｊ匕武汉４３００７９） 摘 要：“乡财县管”使乡镇债务危机得到了较大的缓解，乡镇政权的正常运行得到了一定的保障；但是同时也 束缚了乡镇财政的自主性与灵活性，造成乡镇治理资源萎缩和公共服务能力不足。为了应对千头万绪的管理事 务，财力匮乏的乡镇在乡村治理中更多地借助于非常规资源，运用非制度化手段。然而，在公共服务能力不足时， 非制度化手段的运用在某种程度上进一步消解了乡镇基层政权的合法性，使得乡村治理内卷化，“乡财县管”并不 能最终解决乡镇的治理困境。归权于民，开展乡镇干部直选才能从本质上提高乡镇公共服务能力，使乡村治理制 度化，从而建构与巩固乡镇基层政权的合法性，化解乡村治理危机，建设社会主义和谐乡村。 关键词：“乡财县管”；乡镇基层政权；合法性；乡村治理；内卷化 中图分类号：Ｄ６３—３ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００６—４７０２（２０１４）０１—０１３９—０４ 财政是政权的物质基础，任何政权的正常运行 一都需要财政的保障，因此，财政制度的改革必将引起 原有权力关系结构与治理模式的改变。“乡财县管” 作为一项重要的财政制度，“实质上是对公共行政权 力和社会资源的重新分配，，［川。笔者通过对近年来 我国学界关于“乡财县管”研究成果的梳理发现，目 前学界关于“乡财县管”的研究成果主要集中于制度 一、“乡财县管”对乡镇基层政权合法 性的影响 般而言，现代基层政权的合法性来源有两条 路径：一是通过现代的民主选举，由选民直接选举产 生政权，从而在民众的选举实践中获得合法性；二是 发挥政权的公共服务职能，为民众提供公共服务，在 合理性论证、实施效果及其问题与对策的分析上，较 少有研究成果突破制度本身而关注制度实施背后权 力关系结构的变化及其衍化出的新的治理问 题口 ］。事实上，“乡财县管”对县乡基层政权的影 服务实践中实现政权合法性的建构。强合法性政权 一般二者兼顾，既通过现代民主选举产生政权，也通 过为民众提供公共服务，进一步巩固政权。当下我 国的绝大多数乡镇政权，由于不是由选民直接选举 响不仅仅表现在财政上，而更多地集中于更深层次 的权力关系上。因此，研究“乡财县管”财政制度，不 产生，因此其合法性无法通过现代民主选举的方式 获得，而只能通过为民众提供公共服务，在公共服务 实践中获取。在市场经济条件下，公共服务能 力的强弱很大程度上与其财力大小相关。一般而 言，财力较大的一级，其公共服务职能较强，而 财力较小的一级由于没钱，无法开展诸如教育、 能仅仅局限于这一制度本身，而应进一步研究这一 制度背后权力关系结构的变化及其衍化出的新问 题。“乡财县管”对乡镇权力结构的影响主要集中于 两个方面：一是弱化了乡镇的公共服务职能，一定程 度上消解了乡镇政权的合法性；二是导致乡镇治理 医疗、卫生、文化体育等公共服务活动，因此其公共 服务职能较弱。综上所述，乡镇合法性的强弱在某 资源萎缩，造成乡镇治理能力与治理方式的改变。 收稿日期：２０１３—０５一Ｏｌ 基金项目：国家社科基金重大招标项目（１０ＺＤＳ￣０１８）；教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目（ＮＣＥＴ一１０—０４３０）；教育部人 文社会科学青年项目（１２ＹＪＣ８１Ｏ０３７）。 作者简介：庄飞能（１９８８一），男，广东湛江人，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，从事公共文化服务与文化治理研究。 １４０ 湛江师范学院学报（哲学社会科学） 第３５卷 种程度上与其财力的大小正相关，乡镇财力较大则 其合法性较强，反之，则较弱。 （一）乡镇财力匮乏，公共服务职能难以履行 政的监督，有效地控制了乡镇债务的无序增长，实现 了对乡镇乱收滥支、截留挪用的治理，从而一定程度 上缓解了乡镇政权的运转危机。可以说，“乡财县 管”总体上实现了制度设计的初衷 。然而，由于具 体实践的偏差，“乡财县管”同时也在一定程度上造 成了乡镇公共服务职能的弱化，从而消解了乡镇基 层政权的合法性，给乡村治理带来了有别于债务危 机的新难题。 公共服务是现代服务型的重要职能，是政 权合法性的主要源泉。乡镇为民众提供公共服务能 够加强与民众的交流与互动，提高民众对乡镇政权 的认同，建构与巩固乡镇政权的合法性。“乡财县 管”虽然强调乡镇财政的“三权”（预算管理权、资金 所有权和使用权、财务审批权）不变，重视乡镇财政 的性与主体性，但是在实际的操作中，“乡财县 管”更多地表现为县级对乡镇资源的汲取。虽 然“乡财乡用”是“乡财县管”财政制度的一项重要内 容，但是由于缺乏配套的监督机制，县级在具体 的操作中一般只强调“乡财县管”而忽视“乡财乡 用”。现实中乡财被县挪用的例子非常多。从这个 角度看，“乡财县管”虽然堵住了乡镇财政混乱的口 二、“乡财县管”后的乡村治理 乡镇是中国行政权力的末梢，代表着国家在乡 村社会的形象，肩负着紧密联系民众，为民众提供公 共服务和治理乡村的使命。乡镇的行为影响着国家 政权在民众中的权威。一个为人民服务的乡镇能够 强化民众对国家的认同，而一个胡作非为的乡镇则 会消解民众的国家认同感。当前我国国家政权对乡 村社会的渗透主要是以乡镇作为载体实现的，因此， 子，但是在某种程度上也造成了乡镇财政的进一步 势弱与疲软，从而导致乡镇财力匮乏，公共服务职能 难以履行，最终造成乡镇政权合法性的弱化。 （二）乡镇职能异化 从国家政权建构的角度看，“乡财县管”是国家为了 加强对乡村社会的控制而对乡镇进行的一项财政改 革，其主要做法是通过上收财权，实现乡镇债务危机 “乡财县管”后，为了应对县级的汲取与本 级的治理，财力匮乏的乡镇在具体的运转中将 工作重心放在了增加财政收入上。最常见的做法有 的治理，从而保障乡镇政权的正常运行。但“乡财县 管”财政制度也具有一定的溢出负效应，即造成了乡 镇财政收入的锐减以及治理资源的萎缩，从而导致 乡镇在日常事务中的不作为（指不关心公共事务，不 为民众提供公共服务）和“胡作非为”（指乡镇的非制 度化或非法性治理）。不管是乡镇的不作为还是“胡 三：一是招商引资。在粤西及豫南的调研发现，招商 引资在绝大多数乡镇的考核中都是一个刚性指标， 有的甚至是一票否决。因此，出于政绩的需要，乡镇 干部热衷于开展各种招商引资活动。二是土地财 政。为了增加收入，一些有条件的乡镇通过各种手 段（包括暴力）将农民的土地征收，然后以高价卖给 作非为”都将最终损害乡镇政权的合法性，从而最终 造成乡村治理的内卷化。 （一）乡镇的不作为 开发商。值得注意的是，土地财政与招商引资这两 种做法是紧密联系的。只有成功地招商引资，才能 为顺利开展土地财政创造条件；也只有征收土地，才 能吸引开发商，从而进一步发展招商引资。三是跑 项目。项目制是我国实行财政转移支付制度的最基 本形式。为了争取上级的资金支持，乡镇干部每天 都忙于跑项目，特别是一些经济相对贫困的乡镇更 １９９４年的分税制改革使得与地方的财政 收入比重发生了显著改变，逐渐成为税收大户， 而地方财政越加依赖债与费，乡镇更是如此。税费 改革，特别是２００６年全面取消农业税之后，乡镇的 各种税费收入急剧减少，乡镇只能靠借债度日。研 究表明，Ｉ９９８年以来，中国乡镇债务以每年至少２００ 亿元的速度快速递增，２００９年已不低于６ ０００亿 元 。有专家指出，“若单从资产负债的角度看，一 是如此。因为在招商引资无望，土地财政无法开展 的情况下，跑项目成为增加乡镇收入的主要手段。 概而言之，“乡财县管”后财力匮乏的乡镇为了增加 财政收入，其职能部分地异化为汲取资源（既不同于 管制也不同于服务），乡镇越来越成为游离于基层民 些乡镇经济已濒临破产状态”［７］。为了治理乡镇的 债务危机，２００６年财政部在《关于进一步推进乡财 县管工作的通知》中提出，“除财政收支规模大，并且 具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行乡财县 管”嗍。截至２０１１年底，全国实行“乡财县管”的乡 镇共有２．９３万个，约占全国乡镇总数的８６．１ 。 众之上的“悬浮型”政权 ］，乡镇的合法性基础弱化。 总体来看，“乡财县管”通过改变原有的县乡财 政关系，进一步厘清了二者的权责，加强了对乡镇财 至此，“乡财县管”成为我国绝大多数县乡财政关系 第１期 庄飞能：“乡财县管”后乡镇基层政权合法性与乡村治理 １４１ 的制度表达。“乡财县管”的实施进一步加剧了乡镇 的财力危机。靠举债度日的乡镇由于缺乏必要 的财力支撑，愈加在行政事务上无所作为。 同时，在高压的政绩压力下，乡镇会优先将有限 的财力投入到诸如招商引资、“达标”工程以及中心 广场等政绩工程或面子项目上，对于老百姓真正需 要的道路、桥梁等基础设施改善、基础教育发展、环 境保护等公共需求，则缺乏应有的关注和投入＿】 。 “乡财县管”后乡镇运转的目的不是为了服务民众， 治理基层社会，而是为了领导人的政绩以及部门的 利益，因此其行为逻辑是“不出事”。所谓“不出事” 指的是乡镇不发生重大的件，不发生上级 领导不愿意看到的事情，不影啊领导人的升迁，不影 响乡镇向上级申请资源。在“不出事”逻辑下，乡镇 欺下瞒上，遇到上级的检查就用尽一切手段造假糊 弄或者向上级贿赂，出了事情，则千方百计进行掩 盖。对于上级的及任务则变通执行，有利于提 高政绩、增加部门资源的则积极执行，反之则积极性 不高，糊弄了事。这导致国家的内垂直监督很 难起作用，国家的、命令难以在基层得到贯彻执 行。从这一角度看，“乡财县管”后，国家政权不仅没 有提高对基层社会的控制，反而进一步弱化。 乡镇在公共事务上的不作为，导致乡镇的公共 服务能力不足，无法满足民众日益增长的公共需求， 民众的生活水平得不到保障与提高，因此民众对政 府的怨气增加，认同感弱化，依赖减少，民众在某种 程度上有与国家脱离感，不关心国家事务，不热爱集 体事业，而只顾个人的利益。总而言之，不作为的乡 镇合法性减弱，治理能力弱化。 （二）乡镇的“胡作非为” 如果说乡镇的不作为“温和”地消解了乡镇的合 法性，从而导致其治理能力弱化；那么乡镇的“胡作 非为”则快速地消解着乡镇的合法性，乡镇治理能力 弱化更加明显。在乡村治理中，乡镇的“胡作非为” 主要是指乡镇的非制度化或非法性治理。主要体现 在两个方面： 一是乡镇干部与乡村精英共谋。政权与乡村精 英的共谋是我国历史遗留的现象。中国的传统皇权 由于止于县，因此为了达到对乡村社会的控制，其必 然地需要借助乡绅的力量。新中国成立后，强大的 国家力量将整个社会纳人到国家体系之中。在乡村 则体现为通过户籍制度与人民公社制度，从生活与 生产上对民众实行全方位的控制，从而实现国家政 权对乡村社会的治理。改革开放后，社会从国家中 释放出来，乡村社会实现了一定的自治，乡村社会的 治理多元化与复杂化。“乡财县管”后，乡镇由于治 理资源萎缩，因而需要借助乡村精英的力量才能实 现对乡村社会的治理。但是由于财力匮乏，乡镇无 法给予乡村精英相应的报酬，因此，为了利用乡村精 英，乡镇只能对乡村精英的一些寻租行为睁一只眼 闭一只眼。只要能够按时完成乡镇下发的任务，那 么乡镇也就管不了那么多了。乡镇与乡村精英的共 谋虽然在短时期内实现了乡镇对乡村的治理，但是 从长远看，乡镇干部与乡村精英的将导致干群 关系紧张从而引起，最终造成乡村治理的内卷 化。这里所谓的治理内卷化主要指乡镇通过与乡村 精英合作以期提高乡村的治理效率，但在实际的操 作中由于缺乏透明与制度支撑，乡村精英在参与乡 村治理的过程中因中饱私囊，贿赂乡镇干部，损害农 民利益而引起农民的不满，加剧乡镇与农民的 对立，从而降低了治理的效率，适得其反。 二是借用黑恶势力。有些乡镇出于政绩的考 虑，可能会在乡镇财政困难的情况下借助黑恶势力 进行乡村治理。“乡财县管”后的乡镇财力普遍匮 乏，因而其治理的动力主要来源于增加收入，提高政 绩的欲望。因此，许多乡镇千方百计地开展增收创 收活动。其中运用得最多来钱最快的是开展土地财 政。土地是农民的命根子，因此农民在的征地 中一般表现出强烈的反抗情绪。为了达到征地的目 的，当正常的劝说与说服无法达到预期的效果，一些 乡镇会通过借用黑恶势力进行非法的威逼利诱，甚 至是人身暴力。有些地方，黑恶势力甚至把持了乡 镇的政权，黑恶势力头目就是乡镇长。借助黑恶势 力进行治理在短时期内虽然解决了治理资源不足的 问题，但是从长远看，却损害了乡镇政权的合法性， 进一步酝酿了新的冲突。黑恶势力的存在及其对基 层政权的染指和控制，破坏和动摇了我国国家政权 的群众基础，造成基层政权的合法性危机ｌ＿１¨。 三、总结与讨论 乡镇要达到对乡村社会的治理，首先必须要具 有一定的公共权力，并且这一权力的运用还需得到 民众的认同，即政权需要具备一定的合法性；其次乡 镇要承担与权力相对等的义务，为民众提供公共服 务；最后乡镇还需要有一定的治理资源＿１引。“乡财 县管”是在乡镇高负债、政权出现危机的背景下提出 的，旨在治理乡镇的债务危机及其衍化的治理危机。 从治理的效果看，“乡财县管”有效地抑制了乡镇债 １４２ 湛江师范学院学报（哲学社会科学） 第３５卷 务的无序增长，使得乡镇财政的管理有序化。然而， 在后“乡财县管”时代，由于乡镇财权赢弱而造成了 我国绝大多数地方出现了弱合法性的乡镇政权。这 些乡镇由于公共服务不力，治理资源有限，从而运用 非制度化的治理手段，甚至是借用黑恶势力，导致乡 镇政权在“乡财县管”后没有得到强化，而是进一步 内卷化，成为悬浮型政权。因此，有学者指出，“乡财 县管”治标不治本，具有过渡性质，并论证了“强镇 扩权”更适合解决乡镇财权与事权不匹配的问 题㈣。 其实，不管是“乡财县管”还是“强镇扩权”都不 能解决我国乡镇的问题。究其原因，主要是因为我 国的乡镇政权不是由人民直接选举产生，而是由更 高一级政权授权产生。因此，乡镇政权缺乏，在 实践中难以实现为人民服务的职能及受人民的监 督。“乡财县管”通过更高一级的县级政权的监督实 现了对乡镇的控制，然而也造成了乡镇的不作为以 及乱作为。“强镇扩权”本质上是想通过增强乡镇的 参考文献： ［１］孔兆政，李佳泽．“乡财县管”改革的公共治理效应与完 善对策［Ｊ］．华东理工大学学报：社会科学版，２０１Ｉ（４）：９５ １ＯＯ． ［２］王桂梅．乡财县管的利弊分析［Ｊ］．辽宁行政学院学报， ２００７（３）：ｌ２～１３． ［３］侯经川，杨运姣．“乡财县管”制度对乡镇财政支出的约 束效果——基于湖南两试点乡镇的实证分析［Ｊ］．公共管 理学报，２００８（Ｉ）：６Ｉ一６７． ［４］杨发祥，马流辉．“乡财县管”：制度设计与悖论—— 一个财政社会学的分析视角［３３．学习与实践，２０１２（８）： ４２—５Ｏ． ［５］周飞舟．从汲取型政权到“悬浮型”政权：税费改革对国 家与农民关系之影响［Ｊ］．社会学研究，２００６（３）：１—３８． ［６］高宏德．统筹城乡发展与化解我国乡镇债务问题研 究——以成都市统筹城乡综合配套改革实验为例［Ｊ］．四 川行政学院学报，２００９（４）：４５—４７． ［７］项继权．“后税改时代”农村基层治理体系的改革［Ｊ］．学 习与实践，２００６（３）：９１—９７． ［８］财政部．关于进一步推进乡财县管工作的通知（财预 权力，从而扩大乡镇的服务能力，更好地实现对乡村 社会的治理。但是由于民众无法形成对乡镇权力的 监督，因此其最终的结果是乡镇机构的进一步膨胀， 而并不是更好地实现乡村的治理。 因此，解决乡镇问题，包括乡镇财政问题的关键 不在于“扩权”还是“缩权”，而应该是让民众真正地 参与到政权的建设与社会的治理中来，实现基层乡 镇政权的民主化。乡镇领导干部的直选是一个可行 的路径。假如说，以前的民众由于文化水平低，民主 意识薄弱，无法自主地参与政权建设，那么随着我国 义务教育的普及，当下中国的民众已经基本具备了 参与民主的文化储备。因此，应该将权力归还民众， 让民众自主选举当家人，从而实现民众对乡镇的监 督。政权体系内部的垂直监督不仅耗费高，而且效 果弱。让民众进行监督是一条既高效又实惠的可取 路径。值得注意的是，笔者强调要归权于民并不是 排斥国家政权，搞，而是希冀国家政权采取有别 于直接控制的手段。 ［２００６］４０２号）［ＥＢ／ＯＬ］／／（２００６—０７—２８）［２０１３—０３ —１５］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｆ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｈｅｎｇｗｕｘｉｎｘｉ／ ｃａｉｚｈｅｎｇｗｅｎｇａｏ／ｃａｉｚｈｅｎｇｂｕｗｅｎｇａｏ２００６／ｃａｉｚｈｅｎｇ— ｂｕ２ＯＯ６９／２ＯＯ８０５／ｔ２ＯＯ８Ｏ５１９—２４４４９．ｈｔｍ１． ［９３韩洁，徐蕊．２０１２年县级基本财力保障机制奖补资金超 千亿元［ＥＢ／０Ｌ］／／［２ｏ１３—０３—２２］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ． ｃｎ／ｊｒｚｇ／２０１２一Ｏ５／１８／ｃｏｎｔｅ叭一２１４０７８５．ｈｔｍ． ［１Ｏ］周建国．行政吸纳服务：农村社会管理新路径分析［Ｊ］． 江苏社会科学，２０１２（６）：ｌＯ一１４． ［１１３于建嵘．警惕黑恶势力对农村基层政权的侵入［３３．决 策咨询，２００３（８）：３４—３５． ［１２］徐勇．县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换［Ｊ］．江 苏社会科学，２００２（７）：２７—３０． ［１３］姚莉．财权与事权配置视角下的乡镇改革趋势—一兼 评“乡财县管”与“强镇扩权”［３３．农村经济，２００９（２）：８ ～ｌ１． （责任编辑：张建蓉） （英文摘要下转第１４９页） 第１期 陈飞强：城郊村村民的拆迁意愿及其影响因素 １４９ Ｖｉｌｌａｇｅｒｓ＂Ａｔｔｉｔｕｄｅｓ ａｎｄ Ｔｈｅｉｒ Ｉｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇ Ｆａｃｔｏｒｓ ｉｎ Ｓｕｂｕｒｂａｎ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ Ｄｅｍｏｌｉｔｉｏｎ： Ｂａｓｅｄ ｏｎ ａ Ｓｕｒｖｅｙ ｏｆ ａ Ｓｕｂｕｒｂａｎ Ｖｉｌｌａｇｅ ＣＨＥＮ Ｆｅｉｑｉａｎｇ （Ｔｈｅ Ｐａｒｔｙ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ ｔｈｅ ＣＰＣ Ｈｕｎａｎ Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，Ｃｈａｎｇｓｈａ，Ｈｕｎａｎ４１０００６，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｕｂｕｒｂａｎ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｄｅｍｏｌｉｔｉｏｎ ｃｏｎｃｅｒｎｓ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｐａｒｔｉｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｉｔｙ ｄｅ— ｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙ ｔｈｅ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｓｕｂｕｒｂａｎ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ．Ｓｏ ｉｔ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｃｏｍ— ｐｌｉｃａｔｅｄ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｃｉｔｙ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ．Ｔｈｅ ｓｕｒｖｅｙ ｏｆ ａ ｖｉｌｌａｇｅ ｆｉｎｄｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ ｈａｖｅ ａ ｓｔｒｏｎｇ ｓｅｎｓｅ ｏｆ ｌｉｖｉｎｇ ｂｅｌｏｎｇｉｎｇ ａｎｄ ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｉｃａｌ ｉｄｅｎｔｉｔｙ ｏｎ ｔｈｅｉｒ ｖｉｌｌａｇｅ，ａｎｄ ｔｈｅｙ ａｒｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｓｕｐｐｏｒｔ ｔｏ ｄｅｍｏｌｉｔｉｏｎ．Ｔｈｅ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｓｈｏｗｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｍａｉｎ ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｒｅｌｏｃａｔｉｏｎ ｉｎｔｅｎｔｉｏｎ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ ｉｎｃｌｕｄｅ ｔｈｅ ｓｏｕｒｃｅ ｏｆ ｌｉｆｅ，ｐａｓｔ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ｌａｎｄ ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ，ｔｒｕｓｔ ｔｏ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｖｉｌｌａｇｅ ｌｅａｄｅｒｓ，ｃＯｎｓｃｉ０ｕｓ— ｎｅｓｓ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ａｎｄ ｅｆｆｅｃｔｓ ｏｆ ｉｎｆｏｒｍａｌ ｇｒｏｕｐｓ，ｅｔｃ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｓｕｂｕｒｂａｎ ｖｉｌｌａｇｅ； ａｔｔｉｔｕｄｅ ｔｏｗａｒｄｓ ｔｈｅ ｄｅｍｏｌｉｔｉｏｎ；ｔｈｅ ｓｏｕｒｃｅ ｏｆ ｌｉｆｅ； １ａｎｄ ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ； ｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ；ｅｆｆｅｃｔｓ ｏｆ ｉｎｆｏｒｍａ１ ｇｒｏｕｐｓ （Ｊｋ接第１４２页） Ｌｅｇｉｔ ｉｍａｃｙ ｏｆ Ｔｏｗｎｓｈｉｐ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｏｆ ＲＵ ｒａｌ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ａｆｔｅｒ ｔｈｅ Ｍｅａｓｕｒｅ“Ｔｏｗｎｓｈｉｐ Ｗｅａｌｔｈ Ｃｏｎｔｒｏｌｌｅｄ ｉｎ Ｃｏｕｎｔｙ－Ｌｅｖｅｌ’’ ＺＨＵＡＮＧ Ｆｅｉｎｅｎｇ （Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ，Ｈｕａｚｈｏｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｗｕｈａｎ，Ｈｕｂｅｉ ４３００７９，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｍｅａｓｕｒｅ”Ｔｏｗｎｓｈｉｐ Ｗｅａｌｔｈ Ｃｏｎｔｒｏｌｌｅｄ ｉｎ Ｃｏｕｎｔｙ—Ｌｅｖｅｌ”ｍａｋｅｓ ｔｈｅ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｄｅｂｔ ｃｒｉｓｉｓ ｂｅｉｎｇ ｇｒｅａｔｌｙ ａｌｌｅｖｉａｔｅｄ，ｔｈｅ ｎｏｒｍａｌ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｂｅｉｎｇ ｐｒｏｔｅｃｔｅｄ ｔｏ ａ ｃｅｒｔａｉｎ ｄｅｇｒｅｅ ｔｈｏｕｇｈ，ｉｔ ａｌｓｏ ｂｏｕｎｄ ｔｈｅ ａｕｔｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｆｌｅｘｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｆｉｎａｎｃｅ，ｒｅｓｕｌｔｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｓｈｏｒｔａｇｅ ｏｆ ｔｏｗｎ— ｓｈｉｐ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ａｎｄ ｉｎｅｒｔｎｅｓｓ ｏｆ ｉｔｓ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ａｂｉｌｉｔｙ．Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ａｆｆａｉｒｓ，ｆｉｎａｎｃｉａｌｌｙ ｓｈｏｒｔｅｄ ｔｏｗｎｓ ｉｎ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｒｅｌｙ ｍｏｒｅ ｆｒｅｑｕｅｎｔｌｙ ｏｎ ｕｓｅ ｏｆ ｕｎ－ ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｂｙ ａｄｏｐｔｉｎｇ ｔｈｅ ｎＯｎ—ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚｅｄ ｍｅａｎｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｗｈｅｎ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ａ— ｂｉｌｉｔｙ ｉｓ ｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ，ｔｈｅ ｎｏｎ－－ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚｅｄ ｍｅａｎｓ ｕｓｕａｌｌｙ ｗｅａｋｅｎｓ ｔｈｅ ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ ｏｆ ｔｈｅ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｇｏｖ— ｅｒｎａｎｅｅ．Ｔｈｅ ｍｅａｓｕｒｅ。’Ｔｏｗｎｓｈｉｐ Ｗｅａｌｔｈ Ｃｏｎｔｒｏｌｌｅｄ ｉｎ Ｃｏｕｎｔｙ—Ｌｅｖｅｌ”ｃａｎｎｏｔ ｕｌｔｉｍａｔｅｌｙ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｄｉｆｆｉｅｕｌ— ｔｉｅｓ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．Ｔｏ ｒｅｔｕｒｎ ｔｈｅ ｒｉｇｈｔｓ ｔｏ ｐｅｏｐｌｅ ａｎｄ ｔｏ ｃａｒｒｙ ｏｕｔ ｄｉｒｅｃｔ ｅｌｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｌｅａｄｅｒｓ ｗｉｌｌ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｌｙ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ，ｍａｋｅ ｓｔｒｏｎｇ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：”Ｔｏｗｎｓｈｉｐ Ｗｅａｌｔｈ Ｃｏｎｔｒｏｌｌｅｄ ｉｎ Ｃｏｕｎｔｙ—Ｌｅｖｅｌ”；ｔｏｗｎｓｈｉｐ ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ ｐｏｗｅｒ；ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ； ｒｕｒａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ：ｉｎｖｏｌｕｔｉｏｎ
