公共管 理模式嬗变的基本逻辑： 公民权利的视域 鲍林强 内容提要 人类公共管理活动起源于增进和维护公民权利的实际需要，公民权利是公共管理的目的与旨 归，公共管理活动则是增进与维护公民权利的工具与保障。公民权利的自我保护、式微、回归与复兴的过程， 亦即公共管理模式嬗变的过程。原始服务型公共管理强调公共管理的工具性而忽视公民权利对公共管理的 主体性与参与性；统治型公共管理中，增进公民权利的公共管理工具异化为奴役公民权利的“利维坦”；管理 型公共管理回归维护公民权利的本质特征，实现增进和维护公民权利的目的性和工具性的初步统一；服务型 公共管理以公民权利为旨归，既强调公共管理增进和维护公民权利的工具特色，又强调公民监督和参与公共 管理过程的权利特征，为实现公民权利与增进和维护公民权利的公共管理工具之间的融合与统一提供了美好 愿景，是公民权利发展的必然要求，也是公共管理发展的应然方向。 关键词公民权利 公共管理模式服务型公共管理 导言 实践中，人类的公共管理实践经历了多次模式嬗 变：从原始民主型公共管理到统治型公共管理，进 公共管理是“以为核心的公共组织以有 而发展成现代管理型公共管理，并逐步走向服务 效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律 型公共管理。从公民权利视阈而言，公共管理模 的、经济的和管理的理论与方法，民主运用公共权 式的嬗变过程，亦即公民权利的自我保护、式微、 力，并以科学的方法依法制定与执行公共、管 回归与复兴的变迁过程。 理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活 动”。 公民权利是公民作为社会个体所应享 公民权利与原始服务型公共管理的缘起 有的物质利益和权利保障。《布莱克维尔政治学 社会契约论者认为，在自然法条件下，理性公 百科全书》将公民权利定义为：国家对公民所保 民为了防止白相残杀而以契约的形式将自己的部 证的权利，是一国公民依据和法律，所应享有 分权利让渡给第三方，借以维持基本社会秩序，惩 的为或不为某种行为以实现自身利益的自由与资 罚犯罪，维护个人公民权利。“要寻找出一种结 格。 虽然作为一种理论和学科的公共管理直到 合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保 ２０世纪才正式形成，但作为一种实践的公共管理 障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合 则与人类历史一样源远流长。在漫长的公共管理 而使每一个与全体相联合的个人只不过是在服从 １１５ 公共管理模式嬗变的基本逻辑：公民权利的视域 自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”⑧在社 会契约论者那里，公民需要公共管理的原因不外 是为了保护自己人身和财富等个利在群体社 会中不受侵犯，因为“人类由于社会契约而丧失 的，乃是他的天然的自由以及对于他所企图的和 所能得到的一切东西的那种无限权利；而他所获 得的，乃是社会的自由以及对于他所享有的一切 东西的所有权利。”④是人们之间契约的产 物，其目的是为了结束无状态，建立社会成员 必须共同遵守的公共秩序，以保障个人最基本的 生命、自由、财产等基本权利。洛克强调，人们在 订立契约、建立的过程中，只是把管理社会的 公共权力让渡给，而仍然保留了个人的基本 权利，这部分权利是绝对属于个人的，任何情况下 都不可转让、不可剥夺；权力对公民权利来说 是从属物，具有派生性，从事公共管理的目的 就是为了保障公民权利。虚构的契约打击了传统 神权思想对公共管理来源的扭曲，揭示出公共管 理维护公民权利的本质特征，但它并没有真正阐 明公共管理的起源。 公共管理缘起于公民权利的自我保护。在漫 长的原始社会，生产力低下常常使弱小的人类面 Ｉ临食物匮乏的困境和生命安全的忧虑，对当时的 人类来说，维持个体与族群的生存与发展是每个 个体和族群的最大权利，因此组织起来采集和渔 猎以获得相ｘ，ｌ－充足的食物，并保证每个社会成员 平均获得食物的权利，就成为一种共同的愿景和 需要。为Ｊ／ｌ：，人们推举那些德高望重、在采集或渔 猎中获得族群成员拥戴和认可的人，使其成为族 群生产和渔猎的组织者和集体食物的ｙｊ－配者。而 出于争夺领地和应对大型野兽以维持族群生活环 境及成员安全的需要，部分孔武有力、能征善战的 人自然成为族群的军事首领，负责组织、领导族群 的军事行动和渔猎活动。与此同时，随着各种生 产和交往活动的增加，族群成员之间的内部摩擦 也开始不断出现，为有效协调和处理族群成员间 的各种矛盾纠纷，维护每个成员的基本权利，那些 德高望重者或军事首领再次被推举为族群成员矛 盾纠纷的仲裁者、处理者或“执法人”。在增进和 维护公民权利的原始动机下，原始社会的生产分 配、军事狩猎和纠纷处理等三大重要公共管理活 动的原始服务型公共管理由此产生，它以增进和 ｌ１６ 维护公共利益及公民权利，为族群和个人服务为 旨归。 公民权利式微与异化的统治型公共管理 原始服务型公共管理产生后，组织化的原始 公共管理带来了两个具有深远历史影响的事实： 一是逐渐形成专业从事公共管理的管理群体，二 是生产力发展水平获得极大发展。 组织化的公共管理使专业公共管理者开始逐 渐侵蚀公民权利。原始社会，人们要面对来自自 然的各种威胁，在实施渔猎活动、防止大型野兽侵 袭、组织生产、组织对抗洪涝等各种自然灾害、实 施军事行动、协调成员间矛盾时，都需要一定的指 挥与服从。而指挥与服从的实现既需要赋予专业 公共管理者一定的权力与权威，又需要被管理者 让渡出部分权利。要在原始居民心中树立专业公 共管理者的权力与权威，一些仪式或仪仗便成为 必然。外在的仪式与仪仗和内在的权力与权威一 起，极大地刺激和强化了专业公共管理者的权力 欲望，最终使其为族群成员和公共利益服务的公 共管理心理产生变化。另一方面，组织化的公共 管理使人类的生产力发展水平获得极大发展，生 产能力得到极大提高，使人类由长期食物短缺开 始出现产品剩余。剩余产品的出现使私有化成为 可能。原始公共管理者开始通过手中掌握的公共 管理权力为个人和整个管理集团牟取私利。 伴随专业化公共管理集团权力欲望的个人和 集团私利膨胀是公民权利的逐渐消退和式微。当 外在权力仪式与仪仗和内在权力与权威极大地刺 激了专业公共管理者的权力欲望时，他们必然会 设法保持和维护自己的权力与权威，并通过自身 的权力与权威为自己谋取私利，而这要面对公民 群体的反对和反抗。于是统治集团通过两个相互 关联的途径进一步强化自己的权力和权威：一是 公共管理集团的勾结与联合。原始公共管理集团 清醒地认识到，要保持和维护自己的权力地位，单 靠个人力量无法达成目标，需要利用组织化和集 团４－１＝的力量来公民的反对和反抗。原始生产 管理、产品分配、矛盾协调和军事行动等公共管理 者开始相互勾结，组成集团化的国家力量，依靠集 团化的国家力量和暴力机器来剥夺原始公民权 利，维护统治集团私利。二是公共管理权力的神 权化或巫魅化。仅仅依靠集团化的国家力量来剥 夺公民权利，公民反抗，其成本巨大，也难以 维持长久的稳定统治，统治集团转而利用传统科 技不发达和人类对自然的敬畏，将自己变成某种 神秘力量的代理者，以此达成统治集团长期乃至 世袭统治的合法性和合理化。 一边是专业公共管理集团的暴力联合，一边 是公共管理权力的神权化和巫魅化，原始增进和 维护公民权利的公共管理集团异化为统治和侵犯 公民权利、维护统治集团统治和利益的国家机构， 统治型公共管理由此形成。“从此，人类在漫漫 长夜中，一直在少数人的统治下生活，民主、自由 被和奴役所取代。因此，在这一时期，国家对 社会的公共管理实质上是一种不平等的统治，是 一种统治行政。它以统治者为中心，以实现统治 阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要 任务，以为运行基础，以统治者的任意专 断为管理方式。”⑨伴随统治型公共管理形成与发 展，增进和维护公民权利的公共管理职能进一步 异化为剥夺和侵犯公民权利的国家暴力机器，公 共管理的原始公共管理和公共服务职能进一步退 化，统治职能进一步彰显，公民权利进一步式微和 退化。从公民权利视阈来看，公共管理产生于公 民权利的自我保护，但在统治型公共管理中，公民 权利却让位于国家权力，常常受到国家权力肆无 忌惮的践踏。 公民权利回归与管理型公共管理的兴起 经过长期统治型公共管理对公民权利的侵 蚀，现代公民权利在资本主义兴起的历史洪流中 走向回归。为公民权利回归提供理论基础和逻辑 起点的是霍布斯。霍布斯认为人生于自然，天生 具有自然权利，即“每个人按照自己意愿的方式 运用自己的力量保存自己的天性——也就是保存 自己生命的自由。因此，这种自由就是用他自己 的判断和理性认为最合适的手段去做任何事的自 由。” 在霍布斯那里，公民天生的自然权利大体 包括三个方面：自我保存、自由和平等。其中，自 我保存是一切其它自然权利的出发点和归宿，而 自由作为人生具有的自然属性则是自然权利的实 质和根本特征，平等既是自然权利的前提又是自 然权利的直接逻辑结论。 霍布斯将公民个人视 粤海２０１３．５ 作组成国家的基本元素，将个人的自然权利 视作国家公共管理权力的根本来源，国家公共管 理权力应以公民的个利为基础。洛克、孟德 斯鸠、卢梭等启蒙思想家亦对公民权利展开论述， 他们认为自由、平等作为人所固有的自然本性，是 个人神圣不可侵犯的自然权利，人类需要公共管 理的目的就是为了保障这些自然权利及其派生的 权利：生命权、人身权、财产权，不受侵犯；为 了防止公共管理权力侵犯公民权利，必须把公共 管理权力在一定范围之内，并接受公民的监 督，必要时，公民权利可以反抗利维坦的侵犯。⑧ 启蒙思想家对公民权利的论述，唤醒了社会 对公民权利的渴望与呼唤，被统治型公共管理长 期压制的公民权利意识开始觉醒，变革随之发生。 资产阶级扛起民主自由权利的大旗，向统治型公 共管理发起冲击，他们打破了统治束缚和压 制公民权利的藩篱，建立了维护公民权利、国 家权力的现代公共管理。《自由大宪章》、 《权利法案》、《和公民权宣言》等向世人昭示 了公民权利的回归，管理型公共管理逐步兴起。 管理型公共管理模式的主要特点有：（１）是 公共管理的主体；（２）的公共管理无所不在； （３）公共管理的职能迅速分化为许多专门的 领域；（４）机构膨胀的趋势不可遏制；（５）在 担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大 化倾向，造成高成本、低效率。 立基于公民权利之上的现代管理型公共管 理，强调公共利益和公共管理的公共性，以代议 制、分权制衡、官僚制为基本运行框架，主张行政 中立。为防止公共管理权力滥用、保障公民权利， 现代管理型公共管理强调公民具有监督公共 管理权力运行的权利，倡导公民参与，主张多元民 主和多中心治理。现代公共管理不仅使传统公民 权利得到了确认和维护，更使公民权利在现代意 义上得到了拓展和深化。在现代管理型公共管理 模式中，作为公民权利重要组成部分的参与权、监 督权等得到了宪政的确认和保障。公民对公 共管理的参与和监督，极大地体现了现代公共管 理的合法性、透明性、责任性、回应性和有效性等 特点。现代公共管理强调通过市场、社会、等 多方协作，完成公共物品和公共服务的供给，公民 参与等政治权利已经成为现代公共管理的重要组 １１７ 公共管理模式嬗变的基本逻辑：公民权利的视域 成部分和重要特色。由此可见，在现代管理型公 共管理中，保障和维护公民权利已经不仅仅是公 共管理的目的和归宿，更是促进现代公共管理规 范化、防止公共管理权力滥用、保障公共管理公共 性、保障公民权利得以实现的重要２１２具。公民权 利在现代公共管理中实现了目的性和工具性的结 合。 公民权利复兴与现代服务型公共管理的新愿景 虽然管理型公共管理确认了维护公民权利的 指导思想，＂ｄｚ构建起了一整套维护公民权利、促进 公共利益的现代公共管理体系，但刚刚走出统治 型公共管理窠臼的现代公共管理，仍然在很大程 度上受到传统统治型公共管理的影响，在对待公 民权利方面存在诸多不足之处，侵犯公民权利的 公共管理行为仍然时有发生。首先，注重效率的 现代公共管理理念常常成为侵蚀公民权利的藉 口。现代管理型公共管理的理论基础主要包括泰 罗的科学管理理论、威尔逊的政治行政二分理论、 韦伯的官僚制理论，他们都以效率为公共管理的 基本导向。效率主义导向的公共管理常常会自觉 不自觉地侵犯公民权利。其次，传统统治型公共 管理的国家至上思想是侵蚀公民权利的思想根 源。传统统治型公共管理强调国家至上，而轻视 公民权利，国家权力可以任意侵犯公民权利，这种 传统统治型国家的流毒在管理型公共管理中仍然 广泛存在，时刻影响着现代管理型公共管理者的 管理行为，成为侵犯公民权利的重要缘由。再次， 公民权利意识不足也导致公民权利常常会被侵 犯。虽然经过启蒙运动的洗礼，但受各种原因的 影响，尤其是传统臣民思想的影响公民的个 利意识未能充分发育，维护个利的能力存在 很大不足，这也是导致公民权利被公共管理侵蚀 的重要原因。最后，现实存在的经济人理性 是公民权利受到侵蚀的利益动因。公共选择理论 深刻地阐明了经济人理性下的公共管理侵蚀公民 权利的必然性。 在对管理型公共管理进行深刻反思的基础 上，人们进一步认识到公民权利的重要地位和作 用。现代知识经济和教育体系让公民权利意识迅 速在公民中传播和觉醒，尤其是网络时代的裂变 式传播和全球化的现实影响，使公民权利在全球 ｌｌ８ 范围内极大复兴，对现代管理型公共管理形成巨 大挑战和影响。在反思管理型公共管理模式的基 础上，人们提出了服务型管理模式。“服务 型是在公民本位、社会本位理念指导下，在整 个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公 志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服 务责任的。” 服务型理论强调“公民优 先”，主张将公共管理建立在“为公民服务并确实 全心全意为他们服务”之上。 服务型公共管理模 式强调以公民为中心实施公共管理活动，主张： （１）服务于公民，而不是服务于顾客；（２）追求公 共利益；（３）重视公民权胜过重视企业家精神； （４）思考要有战略性，行动要有民主性；（５）承认 责任并不简单，公务员应该关注法令和、社区 价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；（６） 服务而不是掌舵，公务员应该利用基于价值的共 同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利 益需求，而不是试图控制社会发展方向；（７）重视 人而不只是重视生产率。 服务型公共管理模式要求以公民权利和公共 利益为旨归，关注公民的愿望、要求和利益，重视 公民参与和公共责任，强调公共管理的公共性、民 主性、参与性和回应性。因此，服务型公共管理模 式的实现关涉政治改革的基本范畴，它是一个系 统２１２程，需要从公共管理理念、制度和行 为三个层面加以检讨和反思，并以公民本位的精 神实现再造。 服务型公共管理强调采用私 人部门的质量管理思想实现公共部分的公共服务 使命，关注提高服务质量和产出价值，强调公民参 与和公共责任制。这一模式虽不成熟，但极具潜 力。⑩ 结语 自有人类社会以来，人类的公共管理模式经 历了四次基本转换，从原始服务型公共管理异化 成传统统治型公共管理，再从统治型公共管理演 进为现代管理型公共管理，其未来的发展趋势将 极有可能走人一种初现端倪的服务型公共管理模 式。公共管理模式的这一演进过程，是公民权利 的自我保护、式微、回归与复兴的过程。公民权利 发展与公共管理模式的演进具有内在关联性，公 民权利是公共管理的目的与旨归，而公共管理活 动则是增进与维护公民权利的工具与保障。在传 统公共管理过程中，公民权利与公共管理二者之 间是分离与割裂的。原始服务型公共管理更多地 强调了公共管理的工具性而忽视了公民权利对公 共管理的主体性与参与性；统治型公共管理异化 成统治集团践踏被统治集团权利的工具，为公民 权利而建立的公共管理背离了其原始目标，工具 异化为奴役创造者及制造工具目的的“利维坦”； 现代管理型公共管理再次回归维护公民权利的基 本理念，通过系列管理框架的精巧设置达成维护 公民权利的主要目标，在很大程度上实现了公共 管理的基本本质，其强调公民参与和监督权的管 理实践，在很大程度上实现了目的性和工具性的 初步统一，为服务型公共管理的愿景目标创造了 基础；未来服务型公共管理以公民权利为旨归，是 对公共管理公民主体地位的本质特征的确认与回 归；既强调公共管理增进和维护公民权利的工具 特色，又强调公民监督和参与公共管理过程的权 利特征，主张将公民权利及维护公民权利的实现 融合与统一，确认并实现公民维护公民权利的正 当性和合理性，为实现公民权利与增进、维护公民 权利的工具之间的融合与统一提供愿景目标，这 是公民权利本身的必然要求，也是公共管理发展 的应然方向。 学海２０１３．５ ①黄健荣等：《公共管理新论》，社会科学文献出版社，２ｏｏ５年。 ②［英］戴维・米勒等：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来 等译，中国大学出版社，１９９２年，第１２３页。 ③④［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，２０ｏ５ 年，第１９、２６页。 ⑤褚添有、潘秀珍：《统治・管理・服务：公共管理范式转换及 其意义》，《广西师范大学学报》（哲学社会科学版）２ｏｏ８年第 １期。 ⑥［英］霍布斯：《利维坦》，商务印书馆，１９８５年，第９７页。 ⑦王利：《国家与正义：利维坦释义》，上海人民出版社，２ｏｏ７ 年，第２６５页。 ⑧［英］安东尼・阿巴拉斯特：《西方自由主义的兴衰》，吉林人 民出版社，２００４年。 ⑨李传军：《管理主义模式的终结》，中国人民大学，２ｏｏ３ 年，第６１页。 ①刘熙瑞：《服务型》，《中国行政管理｝２ｏｏ２年第７期。 ⑩［美］罗伯特・登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版 社，２ｏｏ３年，第２０７页。 ⑥李瑞、郑娟：《刍论服务型的理论基础》，《辽宁行政学院 学报）２０ｏ６年第ｌＯ期。 ＠燕继荣：《服务型的研究路向》，《学海》２０ｏ９年第１期。 ⑩黄健荣：《公共管理学》，社会科学文献出版社，２ｏｏ８年，第ｌ７ 页。 作者简介：鲍林强，南京大学管理学院博 士研究生。南京，２１￣Ｍ６ （责任编辑：任连博） ｌ１９
