解读中央一号文件Ｉ中国发展观察 圈 促进小农户和现代农业发展有机衔接是篇大文章 ◇姜长云 *总书记在党的十九大 无法绕开的选择。在此背景下，有 的边缘地位，导致小农户成为发展 争中陷入弱势地位，被“边缘化” 的可能性较大。虽然从国际经验来 报告中明确提出要“实现小农户和 效防止小农户被挤向发展现代农业 现代农业发展有机衔接”。２Ｏｌ ８ｇ 中央一号文件在第三部分专列第五 现代农业的利益受损者，越来越成 看，农户家庭经营作为农业经营的 主要形式有其合理性，但农户家庭 条，就“促进小农户和现代农业发 展有机衔接”进行了决策部署。促 为当务之急。从国内外经验教训来 易将小农户挤向发展现代农业的边 缘地位。 经营未必要采取小农户经营的形 家庭经营的重要方式，是小农户经 营的“升级版”。在大多数农产品 生产领域，种养大户、家庭农场只 看，大致有以下几方面的原因，容 式，种养大户、家庭农场也是农户 进小农户和现代农业发展有机衔 接，直指构建现代农业产业体系、 生产体系、经营体系的薄弱环节， 第一，在农业政策的制定和执 抓住了提升农民获得感、幸福感、 安全感的难点所在；对于推动农 行中，许多地方对新型农业经营主 体支持“过热”“过猛”，导致新 对优越，形成对大量小农户的“事 要把握好农业规模经营的“度”， 就容易实现规模经济，并取得效率 化和实现农产品优质优价也要容易 业发展的质量变革、效率变革、动 力变革，也可以发挥画龙点睛的作 型农业经营主体面临的发展环境相 优势；甚至推进农业标准化、品牌 实歧视”，以及小农户面临发展环 方热衷高强度地集中财税、金融资 “造盆景”“做示范”；甚至政府 变相强制小农户“转出”土地，助 力新型农业经营主体扩大土地经营 得多。农户家庭经营的比较优势主 生产环节，农民合作社特别是农业 规模、发展理念、资金融通和市场 拓展提升能力，特别是产业链、供 用。要把解决好“三农”问题作为 全党工作的重中之重，落到实处， 要把实施乡村振兴战略作为新时代 “三农”工作的总抓手，必须切实 做好“促进小农户和现代农业发展 有机衔接”这篇大文章。 境的“不公平竞争格局”。有些地 要表现在农业生产环节，超出农业 源，支持少数新型农业经营主体 产业化龙头企业在资金实力、经营 应链整合能力和价值链运作能力方 促进小农户和现代农业 规模。少数新型农业经营主体甚至 面的优势就会迅速凸显，单个小农 发展有机衔接要有紧迫感和 因此陷入对财政补贴、金融倾斜的 户更容易处于资源、产品和要素价 “过度依赖症”，影响其自我发展 格“被动接受者”的地位，加剧小 使命感 能力的成长。 １．防止小农户成为发展现代农 业的“边缘人”或利益受损者 农户在市场竞争中的弱势。 ２．防止过度挤出小农户影响粮 食安全和农村文化传承、生态保 护、社会稳定 第二，在发展实践中，对小农 户在生产生活中面临的共性问题和 关键困难视而不见或估计不足，导 近年来，我国农业规模经营 迅速推进，种养大户、家庭农场、 农民合作社和农业产业化企业迅速 致其成为被农业农村政策“遗忘的 角落”，也导致面向小农户的基本 区”。这不仅容易导致小农户生产 生活中的困难难以得到有效解决， 从国内外经验教训来看，农户 家庭经营在农业中的比较优势，往 而是更多地表现为经济、社会、文 化和生态等方面的综合优势，是保 增加，成为推进农业规模化经营、 提升农业发展质量的生力军。与此 同时，尽管在许多地区，随着部分 农户退出农业经营，小农户的平均 公共服务成为农业农村政策的“盲 往不一定表现在单纯的经济方面， 影响其参与农业农村发展能力的提 升，也容易导致发展现代农业的成 第三，相对于新型农业经营 障国家粮食安全、保护乡土文化和 生态环境，甚至维系农村社会稳定 的重要力量。小农户的农业综合经 农业经营规模也呈逐步扩大态势； 间内，以小规模农户家庭经营为 主体，仍是我国农业的基本国情和 但就总体而言，在今后相当长的时 果难以有效惠及小农户。 营，也有利于防止农业结构单一 主体，大多数小农户容易在市场竞 化；在传承农耕文明、促进农村 ４７ 圈 中国发展观察Ｉ解读中央一号文件 社会和谐方面具有不可替代的重要 作用。在当前我国农户家庭经营多 数“小而散”的格局下，推进土地 流转和农业适度规模经营，有利于 率、劳动生产率和农业经营效益。 问内，由于工业化、信息化、城镇 久、稳定、可及的非农就业机会， 安全感应该是基本要求。相对于新 资本，小农户实现共商共建共享发 成为构建现代农业产业体系、生产 易成为提升农民获得感、幸福感、 但就总体而言，在今后相当长的时 型农业经营主体和进入农村的工商 化的发展难以为大量小农户提供持 展的机会和能力最为欠缺，最容易 提高农业劳动生产率、土地生产率 和农业经营效益，但土地流转和农 业经营规模到底能够扩大到什么程 度，不仅要考虑农业生产特点以及 不同经营规模下农业劳动生产率、 土地生产率和农业经营效益变化趋 在大多数地区，通过土地流转形成 体系、经营体系的薄弱环节，最容 能够兼容较高土地生产率、劳动生 庭农场，还不具备可行性。否则， 其代价将是大量小农户被挤出农业 产率和农业经营效益的较大规模家 安全感的难点所在。因此，小农户 的根本利益最难保障，小农户共同 富裕最难实现，小农户的能力提升 至关重要。促进小农户与现代农业 供有效保障。当前，我国农业发展 势的影响，还要考虑工业化、信息 发展过程，成为发展现代农业的“旁 化、城镇化的发展能够为农业劳动 力提供多大的就业和发展空间。只 顾前者，不顾后者，不仅影响农民 的获得感、幸福感和安全感，还会 得民生保障的根基。况且，我国农 观者”和“落伍者”，动摇小农户获 发展有机衔接，可以在这些方面提 业发展的资源禀赋和地貌类型差异较 大，许多山区、丘陵地区不适宜推进 的许多问题，如农产品成本和机会 成本高、比较利益低，农业环境污 因影响农民就业增收而形成危及农 大规椁韵农地集中连 经营。 村乃至城乡社会稳定的隐患。 当前，有人认为，相对于小农 户，由于转入土地的成本较高，通 过土地流转形成的种养大户和家庭 ３．实施乡村振兴战略应该让小 染问题严重，以及农业可持续发展 和国际竞争能力弱，也与以小农户 农户共商共建共享现代农业发展 为主的农业经营结构有关。促进小 农户与现代农业发展有机衔接，有 近年来，尤其是党的十八大以 来，我国“三农”发展成效显著， 别是广大农民日益增长的美好生活 利于推动农业的高质量发展，对此 农场容易表现出较强的“非粮化” 倾向，甚至可能导致粮食单产的下 但“三农”发展离满足人民群众特 应有紧迫感和使命感。 多管齐下促进小农户和 有人对此提出异议，认为土地流转 不平衡已经成为当今中国最大的不 现代农业发展有机衔接 并不必然带来“非粮化”（张宗 毅、杜志雄（２０１５）的研究显示， 随着种植业家庭农场经营规模的 扩大，在相对较小的经营规模（如 ５０亩以内）更容易“非粮化”，较 降，不利于维系国家粮食安全。也 需要还有相当大的距离；城乡发展 平衡所在， “三农”发展不充分也 是当今中国发展不充分最突出的表 现。实施乡村振兴战略，是顺应社 会主要矛盾变化，突出抓重点、补 没有区别就没有政策。鉴于 新型农业经营主体是发展现代农业 的“领头羊”，是推进农业发展方 短板、强弱项，推进高质量发展的 式转变的“生力军”；在发展现代 大的土地经营规模在不转变耕地用 迫切要求。党的十九大强调， “让 农业的过程中，对于新型农业经 改革发展成果更多更公平惠及全体 营主体的成长给予适当的引导、 途的前提下，更倾向于种植粮食作 物）；在一定规模下，相对于小农 户经营，家庭农场的发展容易表现 人民，朝着实现全体人民共同富裕 鼓励或支持，有其必要性和合理 不断迈进”“使人民获得感、幸福 性。但是，这种支持应该更多基于 出较强的“非粮化”倾向，并带来 粮食单产的下降；但家庭农场达到 感、安全感更加充实、更有保障、 更可持续”。实施乡村振兴战略， 功能导向，如基于支持其带动农业 增强创新能力，推进农业标准化、 较大规模后，并不存在明显的“非 粮化”倾向，反而由于便于采用先 必须把维护农民根本利益、促进 品牌化发展和提升质量、效益、竞 人的培养培训，并鼓励其发挥对小 于对新型农业经营主体的“特殊偏 爱”和“选择性支持”。这也是产 农民共同富裕作为根本出发点和落 争力，支持新型农业经营主体带头 进技术和管理方式，便于对接要素 脚点，因此让农民共商共建共享乡 市场、生产性服务市场和中高端产 村振兴和现代农业发展过程，调动 农户发展的示范带动作用；而非基 品市场，便于推进标准化、品牌化 广大农民的积极性、主动性、创造 发展，从而获得较高的土地生产 性，提升农民的获得感、幸福感、 解读中央一－ｇ－￣Ｈ￣Ｉ中国发展观察 墨 业政策从选择性政策向功能性政策 业日益成为农业产业链价值增值的 转变的客观要求。在今后相当长的 时期内，新型农业经营主体与小农 户共生发展应该是我国农业发展的 常态。要科学处理培育新型农业经 营主体与扶持小农户发展的关系， 按照高质量发展的要求和推动农业 质量变革、效率变革和动力变革的 方向，统筹兼顾，引导二者优势互 性服务业，建议对面向小农户的农 主要源泉，也是引领农业打造供应 业生产性服务收费免征增值税。在 链、提升价值链的主导力量。发展 许多国家，包括我国，已经形成了 现代农业的过程，实际上也是推进 较为成熟的经验，通过发放服务消 农业服务化、服务产业化的过程。 费券支持家庭服务业发展，通过发 构建现代农业产业体系、生产体系 可或缺，日益成为其重要内容。提 升小农户生产经营的组织化程度， 放创新券支持中小微企业发展和增 验，探索促进农业生产性服务业发 展的新路径，将鼓励小农户通过使 和经营体系，农业生产性服务业不 强创新能力。建议借鉴这方面的经 补、共生共赢，将适度支持新型农 发展农业生产性服务业也是重要途 用农业生产性服务加快发展方式转 业经营主体发挥对农业高质量发展 的引领带动作用，同支持小农户扬 长避短和转型提升有机结合起来； 将适度支持新型农业经营主体在增 强农业创新力和竞争力方面发挥 粮食安全、文化传承、生态保护、 社会稳定方面发挥“兜底线”作用 有机结合起来。多管齐下，促进小 农户和现代农业发展有机衔接。 １．积极支持发展农业生产性服 务业 径。通过发达的农业生产性服务 变，同支持农业生产性服务机构培 业，将大量小农户有效纳入社会分 育市场结合起来。 工协作体系，帮助单个小农户解决 自身解决不了、解决不好或难以经 ２．积极支持工商资本和新型农 业经营主体带动小农户与现代农业 济合理地解决的难题，有利于促进 发展有机衔接 从国内外经验看，相对于农户 家庭经营，投资和经营农业生产性 有利于提升农业质量、效益和竞争 “领头羊”作用，同支持小农户在 小农户节本增效和降低风险，进而 力。农业生产性服务业的发展，还 服务业，往往是工商资本的优势所 可以发挥专业化的优势，帮助小农 在，有利于工商资本和农户特别是 户减少农业生产过程中的要素投入 小农户实现互利共赢。要结合制定 和资源浪费，更好地推进质量兴农、 绿色兴农。这在化肥、农药和水资源 鼓励引导工商资本参与乡村振兴的 指导意见，引导、服务和保护好工 农业生产性服务，即在农业生 利用等方面表现得尤为生动直观。 产或产业链运行过程中被作为中问 近年来，农业生产性服务业的 投入的服务。农业生产性服务业是 发展，日益引起政府部门的重视。 商资本下乡的积极性，鼓励其成为 乡村振兴的重要参与者、贡献者和 引领者。为此，必须把引导和支持 业放在突出位置，鼓励其借此更好 地带动小农户与现代农业发展有机 衔接。要结合财税、金融支持政策 的创新，鼓励新型农业经营主体向 农业生产性服务提供者的集合体。 它与农业社会化服务体系在方向和 内容上大致相同，但在方式和强调 的重点上有明显不同。相对于健全 ２０ｌ７年８月，《农业部、国家发展 工商资本投资兴办农业生产性服务 改革委、财政部关于加快发展农业 生产性服务业的指导意见》发布， 同年９月，《农业部办公厅关于大 力推进农业生产托管的指导意见》 农业社会化服务体系，发展农业生 场化和产业化，在强调政府主导的 公益性农业生产性服务的同时，更 多地把关注重点转向市场化、经营 产性服务业更多强调服务供给的市 出台。结合贯彻２０１ ８年中央一号 农业生产性服务主体转型，鼓励现 文件，加强对这两个文件的贯彻落 有的农业生产性服务主体推进转型 实，实际上也是促进小农户与现代 升级，增强面向小农户提供农业生 农业发展有机衔接的重要举措。要 产性服务的能力。要结合支持新型 性服务，更多地重视农业生产性服 在引导和鼓励发展农业生产性服务 农业经营主体，把支持面向新型农 务能力建设，重视不同农业生产性 服务业的分层发展、分类发展和网 络发展。基于大量调研，近年来我 们的研究反复强调，农业的根本出 业的同时，积极引导农业生产性服 业经营主体的农业生产性服务能力 务业全程化、协同化发展。要鼓励 建设放在突出位置，引导农业生产 创新农业生产性服务业支持方式。 性服务业规模化、品质化发展。要 鉴于面向小农户的农业生产性服务 统筹农业生产性服务业发展及其运 业往往存在较高的交易成本，为鼓 行环境建设，把加强面向各类农业 路在于发展农业生产性服务业。 当今世界，农业生产性服务 励发展市场化、经营性的农业生产 服务主体的服务能力建设，作为支 ４９ 中国发展观察Ｉ解读中央一号文件 持农业生产性服务业发展的战略工 程，增强农业生产性服务业支持政 等农产品产销稳定衔接机制，帮助 殊竞争优势。２０１ ８年中央一号文件 小农户解决发展现代农业面临的突 特别强调，要完善利益链，让农民 策的系统性、协同性和可持续性。 业经营主体创办、领办或参与建 没粮食生产功能区、重要农产品 市场保护区、特色农产品优势区和 出问题。以支持这些“区、园”发 合理分享全产业链增值收益。从带 集聚、集群、集约发展，促进农业 生产性服务业标准化、品牌化发 展，提升带动小农户与现代农业发 角度看，对完善利益链应该从广义 理。它不仅包括带动小农户增收， 还应包括带动小农户“在干中学” 中增强增收能力。此外，通过引导 要在鼓励工商资本和新型农 展为重点，引导农业生产性服务业 动小农户分享现代农业发展成果的 现代农业产业园、农业科技园、 农村一二三产业融合发展示范园的 同时，把加强面向小农户的农业生 展有机衔接的质量。 ３．引导支持小农户增强与现代 农民参与合作社，增强农民联合起 来参与市场谈判的能力；以及通过 发展农业保险等措施，优化小农户 农业发展有机衔接的能力 产性服务能力建设作为这些“区、 园”建设的重要内容，增强区域化 促进小农户与现代农业发展 有机衔接，关键是提升小农户与现 参与农业发展的环境，也有利于增 强小农户与现代农业发展有机衔接 的能力。 （本文是２０１７年入选文化名家 连片带动小农户与现代农业发展有 代农业发展有机衔接的能力。２０ １ ８ 机衔接的能力。要鼓励工商资本或 年中央一号文件提出，要把人力资 新型农业经营主体发挥引领带动作 用，依托这些“区、园”，按照抓 重点、补短板、强弱项的要求，加 本开发放在首要地位，大力培育新 型职业农民，加强农村专业人才队 伍建设、创新乡村人才培育引进机 暨“四个一批”人才自主选题资助 项目“实施乡村振兴战略、推动农 强面向关键领域、薄弱环节的农业 制等，这些都有利于增强小农户与 生产性服务能力建设，打造区域公 共品牌或农产品销售公共服务平 超对接、农社对接、线上线下对接 业农村经济高质量发展的重大问题 和跟踪研究”的成果） 现代农业发展有机衔接的能力。在 发展生态农业、体验农业、定制农 台，发展农产品电子商务，健全农 业和小众化、特色化农产品生产方 面，小农户往往具有某些方面的特 作者为国家发改委产业经济与技术 经济研究所副所长 ５０
