Zhejiang Construction, Vol. 35 , No. 2, Feb. 2018
基于“城市双修”视角下的城市更新空间治理
----以杭州市为例
The Administration of Improving Urban Space from the
Perspective of “Double Repair” ：Take Hangzhou City as an Example
庞赞，曹仪民,俞慧刚
PANG Zan, CAO Yimin, YU Huigang
(浙江建设职业技术学院，浙江杭州311231)
摘要：“城市双修”是“存量规划”时代城市空间治理的有效举措。在对当前城市更新空间治理的内涵、模式等相关理论与实 践进行梳理的基础上，明确了城市建成区作为城市更新空间治理实施范围的基本定位。今结合杭州城市更新空间治理发展历程的3 个发展阶段，尝试构建基于“城市双修”视野下的杭州城市更新空间治理体系，并重点分析该体系的结构、内容、实施措施和保障措 施,以求为国内城市空间治理活动提供参考和借鉴。
关键词：空间治理;城市双修;城市更新;杭州市中图分类号：TU984.2
文献标志码：B
文章编号：1008 -3707(2018)02-0009-05
1引言
国土资源是城市建设的基本物质空间条件，当
城市转变发展方式的重要标志，因此在“城市双修” 视角下研究城市更新空间治理具有一定意义。本文 意在总结前人研究的基础上，阐述在“城市双修”理 念范畴内城市更新空间治理过程中的杭州做法，以 求为其他城市相关工作提供一定参考。
前浙江省的土地利用率依然较低，低效用地的问题 较普遍，城市建设的策略正在从“增量扩张”转向 “存量挖潜”。如何优化存量，盘活土地资源，实现 城市土地高效利用是当前城市建设的重要课题[1]。 作为我国城市有机更新实践的重要理念之一，“城 市双修”即“城市修补、生态修复”于2015年由三亚 率先提出并实践[2]。同年中央城市工作会议明确 指出“提倡城市修补，完善城市治理体系，提高城市 治理能力，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理 体系和治理能力现代化”，使得城市更新空间治理
一
2
2.1
城市更新空间治理的相关理论与实践
城市更新相关理论与实践
本文探讨的城市更新是将城市中不能适应市民
现代化城市生活的物质元素进行倾向性、选择性的 “再建设”活动，而物质元素作为城市空间的基本元 素，对物质空间的管理整治是城市更新最为直观的
形式之一，其主要形式有再开发、整治改善及保护3 种形式[3]。现代城市更新概念最早起源于美国19 世纪末的城市美化运动，主张恢复城市秩序美，其核 心是“创造”城市新景观。早期过于粗放、单一的建 设形式并没有经过较科学的规划协调，一定程度上 造成大量城市遗产和城市记忆的消失，且以政府为
已成为城市存量发展时代城市建设的重要模式之
2017年《住房和城乡建设部关于加强生态修复
。
城市修补工作的指导意见》也明确了“城市双修”是 治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动 供给侧结构性改革与补足城市短板的客观需要，是
收稿日期：2017-11-23
基金项目：2017年浙江省城市化规划课题（CTZB-F170714LWZ-SJS1(2))
作者简介：庞赞（1991 一），男，浙江台州人，硕士，从事城市有机更新研究相关工作。
10
浙江建筑
2018年第35卷
主导的改造行为缺乏公众参与[4]。随着以西方城 市为代表的城市更新活动市场化的不断深入，公民 意识的不断觉醒，民众参与、社区协调等城市更新研 究不断涌现，从而为西方城市更新科学化、合理化道 路奠定基础。首先是开发形式上的多样化，以城市 开发公司、政企合作、社企合作等组织模式取得了一 定的实践成果，“政-企-民”三方合作模式成为主 流;其次是产业更新多样化，如旧工业区文化产业升 级及旧街道步行商业街区开发等;还有重视规划设 计革新与顶层设计，如英国颁布的《城市更新社会 参与的实践指南》《社区新政计》等城市更新指导性 文件[5]。
2.2 空间治理相关理论与实践
城市空间治理是通过整改城市物质空间要素， 形成治理结构，采用一定的治理模式，美化城市景 观，调节城市生态，实现城市土地资源再配置，促进 更加高效、公平、可持续的土地利用。当前基于“大 整治”城市规划理念的城市空间治理对象多为城市 全域空间的多要素，作用于城市区域协调（图1)。 综合国内外研究成果可从以下两个层面进行剖析：
图1 ±成市发展“大治理”与“城市更新空间治理”概念对比
2.2.1空间治理内涵
宏观的城市空间治理是地域综合治理，其治理 对象包括地域内的土地、区域资本、劳动力、信息等 元素，强调区域要素之间的联动性整改;微观上则落 脚于城市的物质空间，关注城市使用者与城市各类 物质要素之间的“运行-呈现”方式，通过建立反馈 机制，引导、实现对城市物质空间的整改。两者的基 本定位均为通过改变不能适应当前发展的各类要素 来实现城市合理化发展;基本手段均以资源要素聚 集并在使用群体应用反馈的基础上进行要素整合; 活动本质都是各方利益体的互动、博弈过程，其合理 化博弈结果是一种基于社会网络关系的资源再分配 的过程[6]。
2.2.2空间治理模式
当前国内外城市空间治理模式基本上都遵循利 益最大化、方案合理化的价值取向，治理模式有“政
府主导”、“市场主导”、“社会主导”3种（图2)[7]。 其中政府主导模式的权威性相对较强，由于政府有 较强的组织能力，尤其是城市发展初期，政府主导模 式往往能实现城市空间治理效率最大化，且能独立 于市场利益之外，这也是城市建设活动大部分由政 府主导的主要原因之一;而市场主导模式的灵活性 较强，我国城市空间治理的市场行为多数在政府的 政策引导下进行，也是一种较健全的市场化行为，能 保证多数民众的基本利益，降低企业因盲目追求效 益引发社会矛盾风险。完全的企业主导模式在我国 城市空间治理领域尚处在探索过程中，目前更多研 究集中在“政-企”合作模式。民众是城市空间治 理的重要社会群体，由于空间治理是一项专业性较 强的活动，单一社会自发组织空间整治缺乏专业性。 当前的研究热点集中在非政府团体组织以及公众参 与等方面，倡导“政-民”、“政-企-民”的整治模 式，鼓励公众积极参与，建立科学的公众参与渠道是 我国当代城市更新空间治理活动的重要研究 课题[8]。
综上所述，国内外学者对城市更新有一定研究， 较多从城市经济学、社会学等方面进行论述，重视城 市更新的理念以及运作方式[94°]，与当下“城市双 修”的更新理念有一定融合性，都强调对城市空间 的整治，再创城市活力，同时提升城市土地利用效 率，促进城市空间合理化、城市土地集约化发展;在 绿化空间改造的研究中有较多理念建立在城市生态 理论的基础上
，一
定程度上也体现对城市进行生态
修补的愿景。但国内外对城市空间治理尚处于起步
第2期
庞赞等:基于“城市双修”视角下的城市更新空间治理——以杭州市为例
11
阶段，已有的城市空间治理的研究范围也多涵盖城 市全域范围。本文基于“城市双修”视角下对城市 空间治理中城市更新活动的研究范围落脚于城市已 建成区域，有别于“大治理”城市规划理念中的“全 覆盖”，并以杭州近年来的综合实践为例作规范分 析，对“存量规划”将逐渐占主导地位的我国大中城 市建设活动具有实践指导意义。
3杭州城市更新空间治理的发展历程
本文讨论的杭州城市更新空间治理的研究范围
是城市建成区域，近现代（18如-1949年）杭州城市 建设经过近50年的发展历史，从1896年拱宸桥区 域作为通商口岸成为日本租界，到1909年前后沪杭 铁路的竣工通车以及早期“浙路商办”，西湖景区的 逐渐开放，随着交通条件的进一步优化，以杭州为中 心之一的公路、铁路网在浙江省乃至现今“长三角” 区域逐渐形成，杭州城区公路系统也在这一时期得 到修缮。1930年前后，当时市工务局颁布市区设计 规则，一时成为杭州城市规划指导文件，涉及了市区 城市设计情况，道路、水系、城市公园等建设内容，而 后又有《杭州市分区计划》《杭州市交通计划》（1932 年）的颁布实施;1945年颁布实施的《杭州新都市计 划》统筹杭州水系、道路、电力等公共设施。城市建 设结合良好的交通区位条件使得解放时期的杭州成 为浙江省的交通中心，全国著名的风景旅游城市，并 实施了《大西湖计划》改善西湖景观及整治杭州市 西湖沿湖空间，协调“城-湖”关系，一定程度上体 现了杭州城市更新空间治理的早期举措。在此基础 上，新中国成立后的杭州城市更新空间治理大致经 历了 3个阶段[1144]。
3.1 第一阶段（19咒_2〇00):老旧城区搬迁，
初现城区格局，环湖发展格局逐渐形成十一届三中全会后，杭州一方面开展对西湖的 整治，另一方面集中改造旧城、环湖区域，城市开发 与空间治理并举，先后开展了中河中路改造、庆春路 改造、延安新村改造、清河坊历史街区改造等工程项 目，在城市近郊（古荡、朝晖、景芳）建设约10个大 型居住区，实现旧城区即环西湖区域的人口疏散。 随着杭州专业市场的发展，外来人口的补充扩大了 城市规模需求，逐步奠定了杭州“环湖发展”的城市 格局。在1990年初制定了城市空间治理目标，但由 于当时城市理念、工程技术、城市规划等方面的局 限，未能准确预见未来城市居民日益增长的生活需
求，导致现如今杭州主城区土地利用率较低、部分建 筑质量差、老旧小区氛围弱及环境差等问题，同时该 阶段也疏于对“城市记忆”的保存，存在历史建筑被 拆除的现象
，一
定程度上造成杭州部分区域城市文
脉缺失。
3.2 第二阶段(2001 -2012年）：城区多方整治，
提升城市品质,城市首位度明显提升
进入新世纪，在环湖发展的城市格局基础上，杭 州早期历史建筑及部分遗留的老旧住宅得到进一步 整改，城市空间治理主要体现在道路整修、景观改 造、社区服务管理功能提升等方面，开展了危房改 造、背街小巷改造等工程;继续加强改善西湖景区环 境质量，实施西湖“景中村”改造工程，恢复“西博 会”，推行“西湖西进”工程;推动城市交通治理，实 施“一纵三横”道路整治工程，推广TOD交通模式， 规划建设地下铁路;重视京杭大运河流域文化遗产 保护与沿河的空间治理，开展了较大规模的历史文 脉保护及配套的空间治理措施，如拱宸桥西搬迁与 小河直街、大兜路历史街区改造，特色博物馆、文化 馆建设等，采用政府主导、政府出资，鼓励区域全员 搬迁，并在规划设计层面充分保留基地原始街区历 史文脉，置换工业建筑原始功能，强化核心区公共属 性、文化属性，外圈区域引入特色商业、高端居住，形 成产业圈层，带动周边地块联动发展，提升杭州市城 市空间文化品质。这一阶段的杭州城市空间治理以 城市文脉、城市交通、城市土地为主要治理对象，环 湖整治、沿江拓展，“拥江发展”新格局逐渐形成，突 破老城区发展空间瓶颈，高端产业迅速发展，杭州城 市首位度快速提升。
3.3第三阶段(2013年至今）：城区综合治理，
激发城市活力，城市定位国际化
自十八大后，杭州城市发展进入新阶段，2015 年的中央城市工作会议更是为我国大中城市指明发 展道路，“城市双修”视角下城市更新空间治理在 “美丽中国”的时代背景下更加重视城市功能、产 业、风貌，以及文化传承、生态保护等内涵的协调统
一
。
2016年G20峰会后“加快建设独特韵味别样精
彩的世界名城”成为杭州城市的新定位，以“国际 化”为目标的杭州推进城市建设重心从“西湖时代” 向“钱塘江时代”转移，在城市更新空间治理层面， 强化红线控制、环境治理、生态修复等，构筑更加合 理的城市生态格局。按计划实施“三改一拆”及城 中村改造五年攻坚等任务，“点-线-面”结合修补
12
浙江建筑
2018年第35卷
城市空间，其中以“特色小镇”模式为代表的“面状” 城市空间治理模式率先在杭州实行，不仅重视产业 发展，还对历史遗存保护与合理利用，打造风貌独特 的公共景观带。编制《拥江发展战略规划》和城市 生态带、文化带、产业带等专项规划，制定《杭州市 钱塘江两岸综合保护与利用导则》《钱塘江两岸规 划管理办法》等规范性或指导性文件，制定实施钱 塘江两岸保护方面的地方性法规，引导杭州新一轮 城市空间治理，为高品质开发建设提供保障，全面推
进杭州城市国际化进程。
4
杭州“城市双修”视野下的城市更新空间
治理体系
治理结构体系是城市空间治理的内涵框架结构，
主要包括空间治理内容、措施，具体方案或做法以及 保障措施等方面。本文在借鉴国内外相关研究的基 础上，总结杭州相关实践，提出了 “城市双修”视角下 的杭州城市空间治理结构体系。见图3。
指导理念空间治理内容空间治理措施杭州市具体方案或做法保障措施
杭州城市更新空间治理结构与内容
政策保障
图3基于“城市双修”视野下杭州城市更新空间治理体系
4. 1 杭州城市更新空间治理内容
在“生态修复”层面，杭州是国家森林城市、国 家园林城市，是中国省会城市中首个“国家生态 市”，有新安江-富春江-钱塘江“三江”流域，基于 景观生态学“廊道-斑块-基质”要素划分方式可 分为城市生态质量、环境质量、生态结构、生态边界
这几个方面，是杭州2005年以来《杭州生态市建设 规划》《杭州市生态文明建设规划》《杭州市环境功 能区划》等系列规划多次涉及的内容，也是杭州市 城市生态修复工程的基本落脚点。杭州在“城市修
补”层面的空间治理可分为“点-线-面”3个层次， 主要有街旁绿地、工业厂房、小型棚户区等“点式” 改造，如富义仓遗址公园建设、环北小商品市场搬迁 改造、假山路棚户区绿化改造等;街道、沿河“线状” 空间治理主要体现在历史街区的整治，如杭州小河 直街、大兜路、河坊街等历史街区的整治建设;杭州
2017年“三改一拆”计划3年完成16个城中村改 造，是近年杭州“面状”改造规划较大规模的工程， 随着后期拆迁、搬迁工作的完成，主城区土地利用率 将有一定提升，新一轮产业规划将会得到落实，城市
第2期
庞赞等:基于“城市双修”视角下的城市更新空间治理——以杭州市为例
13
区域格局、产业特色将更加明确。
4. 2杭州城市更新空间治理具体措施
在“生态修复”举措方面，杭州积极推行“四边 三化”、“五水共治”、“五废共治”、“五气共治”等生 态环境空间的治理，科学划定城市生态保护控制线 和城市增长边界，确定生态边界与生态敏感区域，制 定专项活动计划、方案，同时加大治理工程投入，加 强执法监管，鼓励居民参与，并拓宽公众参与途径; 在“城市修补”层面，杭州组织编制《杭州市区城中 村改造规划技术导则》《杭州市环境提升与交通保 障实施导则》《杭州市老旧小区改造规划》等。在规 划设计层面，控制具体指标，保障方案具有一定地方 特色，符合现代建设项目规范，如杭州2017年开展 的九莲新村美丽家园改善工程，在杭州市地方规定 与国家规范的基础上开展实地调研、工程设计、项目 招标、项目管理等工作，致力于改善社区居民生活条 件;街旁空间治理多采用绿化公园改造、停车场改 造、公共交通枢纽站等形式，实现城区“微空间”合 理化整治;在产业空间治理层面，“特色产业园区”、 “特色小镇”等高端经济聚集形式将助力杭州实现 区域产业转型升级，如目前拆迁的五堡、六堡、七堡 和红五月村将被规划为“钱江新城2. 0”，作为钱江 新城的扩容区，实现产业更新。又如2014年启动的 余杭梦想小镇，在城市空间治理、产业导入的基础 上，激发市场活力。目前已逐渐成为“市场化、专业 化、集成化、网络化”的“众创社区”，打造杭州互联 网产业人才高地。
4. 3杭州城市更新空间治理保障措施
杭州市城市更新空间治理的保障措施主要从顶 层规划引领到项目建设落实，有关部门制定政策，践 行服务型政府理念，实行多规合一顶层设计理念，大 力推行“ PPP”、“ BOT”项目运作模式，保障空间治理 成效。一是强化规划引领，采用总规指导，专项补 充，详规控制分层次、分目标扩大规划措施的效用功 能。如《杭州市城市总体规划》中指出，杭州在当前 的空间治理主要任务是实现历史文化遗产保护与利 用，开展棚户区和城中村改造，在专项方案《杭州市 老旧小区改造规划》中又补充在改造的过程中要对 各空间要素进行评估，在评估的基础上保留区域特 色元素，营造具有地域特色的城市空间，在具体实施 中又对各个城中村进行项目规划编制，不仅制定中 远期计划，更通过空间划分，明确保留、保护、拆除的 各个区域，编制地块控制性详细规划，并拟定城市设
计方案，指导区域空间治理。二是保障建设落实。 杭州城市更新空间治理组织模式是“政府主导-企 业参与-民众参与”，由政府主导征地、拆迁工作，
鼓励“ PPP”、“ BOT”等模式进行项目运作，企业协助 政府开展招投标、项目管理等工作，民众参与相关方 案研讨、制定，也起到重要的监督作用。三是杭州不 仅在各项行动方案、专项规划中制定相关政策保障， 也在空间治理的过程中积极践行“多规合一”、“城 市双修”等规划理念与作法
，一
定程度上避免了上
下位规划不协调而导致空间治理出现的偏差，也避 免因重复规划、建设导致的资源浪费。同时积极探 索“规划法制化”，引导规划落实，保障空间治理 成效。
5结语
杭州城市建设走在全国前列，但城市治理道路
尚处于起步阶段。微观层面，高效市场化运作还不 够成熟，空间治理引发的社会问题、环境问题、经济 问题又不断出现，相关课题研究与学术支撑滞后，对 新矛盾的预判与快速解决能力尤需加强。宏观层 面，在当前杭州行政区划调整、湾区经济协同建设的 背景下，如何在更高层次统筹老城区和富阳区、临安 区协同发展，实现更高水平城乡统筹一体化格局是 杭州当前城市空间治理乃至杭州城市规划与经济建 设的重要任务之一，也是未来杭州引领“大湾区”经 济发展，助力湾区经济建设的重要抓手之一。
总体来说，杭州在城市更新空间治理的过程中 走出了一条拥有“浙江特点、杭州特色”的发展道 路，在治理内容以及做法上基本践行了 “城市双修” 的城市更新理念，有明确的治理目标指导各项治理 活动，并能在治理过程中不断细化、规范化，建立较 健全的问题响应机制;在治理组织上，每一项专项方 案、行动计划均落实到具体部门，成立重大行动的管 理机构，组织协调空间治理各项工作，是一条“目标 清晰、组织明确、定位合理、运作灵活”的现代城市 更新空间治理道路。当然“城市双修”视角下的城 市更新空间治理涉及到城市经济建设、区域城镇体 系、城市建设政策、城市居民需求等方方面面，本文 的相关研究仅局限杭州的建设历程与杭州的部分实 践来探讨该主题，难免存在大量片面性描述，因此需 要进一步探索与研究。
(下转第n页）
第2期
应佐萍等:浙江省老旧住区智慧养老改造分析
17
3结语
老旧住区改造涉及千家万户，关联着城市的有
助餐食堂等方式，联结街道、居委会、社区、社区志愿 者和居家老人，打破“9073 ”、“9064”养老壁垒，打造 社区养老服务综合体。
参考文献
[1] [2]
国务院.“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划 中华人民共和国建设部.关于开展旧住宅区整治改造的指导
机更新。住区的适老化改造，顶层设计为先，完善适 老化改造的政策保障和推进机制，构建不同老龄化 程度及不同经济发展程度和不同生活方式地区的差 异化实施路线图。可以试点先行，先易后难，硬件方 面重点改造如老人关注的扶手、安全报警和无障碍 通道等。软件方面则依托智慧城市建设基础，以社 区智慧服务平台为载体，以“资源集约服务互联”为 理念，依托网络整合资源，通过全托式集中照护长者 之家、日托式日间照料中心、助养式居家养老和老人
[Z],2017-02-28.
意见[Z] .2007-05 -16.
[3] 王学进.智慧养老:需要智慧规范[N].绍兴晚报，2017-12-
04(5).
[4] 徐知秋.基于持续照护社区理念的老旧住宅适老化改造研究
[D] •北京:北京工业大学，2016.
(上接第13页）
大学,2006.
参考文献
[1] 邹兵.增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划，2013
(2) ：35 -37.
[8] 盛广耀.城市治理研究评述[J].城市问题,2012,31(10) :81 -
86.
[9] 胡刚,苏红叶.广州城市治理转型的实践与创新——
[10]
基于“同
[2]
略——
-30.[3]
杜立柱，杨韫萍，刘喆，等.城市边缘区“城市双修”规划策 以天津市李七庄街为例[J]•规划师，2017,33(03) :25
德围模式”的思考[J].城市问题，2014,33(03):85 -89.
Davies Adams. Partnerships and Regimes： the Politics of Urban Regeneration in the UK [ M]. Alder short： Ash gate, 2001.
田莉，姚之浩，郭旭，等.基于产权重构的土地再开发——新型
[11] 王建国，杨俊宴.历史廊道地区总体城市设计的基本原理与
京杭大运河杭州段案例[J].城市规划，2017，
城镇化背景下的地方实践与启示[J].城市规划，2015,39
(01) ：22-29.
[4]
John E , Nicholas D. Privatism and partnership in urban regeneration [J]. Public Administration, 1992, 70(03) ：359~368.[5]
Fernando D 0. Madrid： Urban regeneration projects and social mobilization [J]. Cities, 2007, 24(03)： 183 —193.
方法探索——
41(08) ：65 -74.
[12]
徐和雍.民国时期的杭州[J].杭州大学学报（哲学社会科学
版），1990,20(04) :108 -117.
[13]
范今朝，江波.运河(杭州段）功能的历史变迁及其对杭州城
市发展的作用[J] •浙江大学学报理学版，2001，28 (05 ) :583 -590.
[14]
张燕镭•杭州近代城市规划历史研究（1897 - 1949) [D]•武 汉:武汉理工大学，2007.
[6] 张更立.走向三方合作的伙伴关系：西方城市更新政策的演变
及其对中国的启示[J].城市发展研究,2004,11 (04) :26 -32.
[7]
汤哲铭.城市治理:基于合作博弈的分析[D].西安:陕西师范
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容