城市轨道交通沿线地下空间规划控制初探

城市轨道交通沿线地下空间规划控制初探

上海城市规划 | 2011 | 2

A Preliminary Study of Underground Space Planning Control along the Rail-based Transit

黄嘉玮

摘要Abstract

近年来国家加大了对城市轨道交通的建设, 沿线地下空间的规划控制日益迫切。结合工程项目实践，针对目前城市轨道交通沿线地下空间的规划控制遇到的一些问题，如地下空间产权、公共地下空间地面附属设施、地下空间之间的连接、地下空间实施时序等，进行一些初步探讨。

城市地下空间规划控制越来越受到人们的重视，人们对地下空间开发的复杂性、必要性和紧迫性有了一致的认识。同时，地下空间规划编制尚处于研究初期阶段，基础理论研究及规划编制规范和标准等皆比较欠缺。近年来国家加大了对城市轨道交通的投入力度，全国很多城市都开始了轨道交通的规划设计建设。由于城市轨道交通大多是利用地下空间进行穿越，它与其他地下空间利用者尤其是开发地块之间发生了许多矛盾，如地块退让，地块穿越，地块车库施工保护，施工时序等方面。同时也产生了许多机遇，例如利用轨道交通车站（主要在城市道路下方）把周边地块的地下空间进行连接，带动地下商业的开发等方面有非常大的优势。由于城市轨道交通建设的紧迫性及其作为城市基础设施的独特性，城市轨道交通沿线地下空间应与之协调。由于地下空间建设的不可逆转性，如果在建设之前不把相关的控制引导做好，沿线的地下空间开发将受到很大的，甚至无法开发。本文结合笔者的工程项目实践，针对目前城市轨道交通沿线地下空间规划控制遇到的一些问题，如地下空间产权、公共地下空间地面附属设施、地下空间之间的连接、地下空间实施时序等，进行一些初步探讨，希望对今后的工程实践及理论研究有一些借鉴的作用。Due to massive constructions of urban rail-based transit in China these years, the demand of planning control for urban underground space along the rail-based transit is raising. With the project experience of the author, this paper preliminarily studies the issues about planning control along the rail-based transit such as the property right of urban underground space, above ground facilities for public underground space, interconnection of underground space and implementation phase of underground space etc.

关键词Keywords

轨道交通沿线/地下空间/规划控制研究 Along rail-based transit / Underground space / Planning control study1 地下空间产权1.1 地下空间的权属由于现行国家法律没有明确地下空间建设用地的审批和权属管理，因此地下建筑物产权关系不明晰，尤其是轨道交通沿线地下空间权属关系比较混乱。例如，在公共地下空间和出让地下空间之间①，存在一个灰色敏感空间，即在城市道路的非机动车道、人行道下，位于轨道沿线同期实施范围以外，直至出让地下空间允许建设的管理线（地下空间退界）之间的区域。这个区域的土地产权分别属于国有（道路红线内属于道路用地）和私有（道路红线外属于投资发展商）两种形式。因此，地下空间开发界面的划分——公共地下空间和出让地下空间要彻底的分开有相当的难度。灰色敏感空间的产权和开发主作者简介黄嘉玮󰀃美国栢诚公司城市设计经理，工程师，注册城市规划师，硕士城市轨道交通沿线地下空间规划控制初探

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体难以明确，给今后的建设和管理埋下隐患。1.2 地下空间的管理权利范围地下空间的管理权利范围不确定，有关项目的规划审批无法可依，在实践中有的建设单位取得土地使用权后对地下空间进行无序开发，影响了地下空间的统一规划和建设。因此，轨道交通沿线地下空间控制性详细规划范围内的地下空间，在有条件的情况下②应该进行全覆盖，对公共地下空间、出让地下空间及灰色敏感空间一并考虑。在规划文件（包括文本和说明书）及相关图则中，将他们相互间的关系交待清楚（图1），并作为地下空间产权界定，国土出让及将来规划审批的重要依据。1.3 地下空间的产权登记由于没有明确的产权规定和房地产登记，城市地下建筑物进行转让、抵押和租赁等商业活动受到，投资者的地下空间使用权没有得到法律的承认和保护，进而影响了投资者开发利用地下空间的积极性。另外，从开发建设主体来分析，如果由部门（国资）包办，势必影响公共财政，加重负担，也不利于今后项目的经济运作；如果由非机构实施，在实际操作中，面临土地权属、协调效率和管理纠纷等等问题，可能难以推进；如果由沿线各个投资发展商具体承办，则众多的利益主体可能无法协调，在管理、技术、资金等方面造成很多死角、空白、漏洞，甚至是人为的障碍，最终导致整体规划虽好，但无法全面落实的局面。要解决上述问题，需要在规划的引导下采用灵活的方式，例如为轨道交通而建设的公共地下空间③，其土地证只能批给部门，如主管人防的人防办等部门，不能批给周边地块的开发商。但周边地块的开发商可以出资建造，但产权归人防办，再由周边地块的开发商向人防办租用。至于具体操作过程中的手续、费用、技术、设计、时序问题都需要周边地块的开发商与相关共同协商，方能达到多赢。2 公共地下空间地面附属设施城市轨道交通车站周边公共地下空间的地面附属设施如出入口、风井等，由于工程需要，要特别注意在规划控制和实施过程中与除公共地块之外的其它出让地块的协调。公共地下图1 地下空间规划示意图

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图2 控规分图则中风井位置控制示意图

空间的出入口及风井的设置应尽可能与出让地块的建筑结合或设置在公共地块内，以减少对城市道路景观及行人的影响；如果没有结合条件，应退道路红线布置，根据当地规划条例在城市设计中统一规划。2.1 公共地下空间的出入口设置公共地下空间出入口先于出让地块开发实施时，为保证公共地下空间正常运营，可在合适地点设置临时出入口以满足公共地下空间的运营、疏散要求。当出让地块开发时，再与出让地块建筑结合，设置为永久出入口。公共地下空间出入口规划的数量及宽度应满足建筑工 程地下空间的消防规范要求，并与出让地块地下空间应尽量设置通道连接，以增加疏散宽度。2.2 公共地下空间的地面风井设置公共地下空间的地面风井设置，需兼顾地下空间开发功能、防火分区、服务半径、排烟量及地块内的地面建筑方案，并尽量与地面建筑相结合。公共地块中的风井位置，可以作相对硬性的规定；而公共地下空间的风井需要进入到出让地块中的，可以建议相关的位置，并在控规图纸中予以表示（图2）。由于私人地块的不确定性太大，其地下空间自用风亭的规划控制对今后土地拍卖及规划审批亦无太作用，因此，在控规图则中可以不作建议。2.3 已出让的地块增设公共地下空间地面附属设施在已出让的地块中，如要增设城市轨道交通车站的出入口、风井等设施，则需要与地块的开发商进行协调。例如上海城市轨道交通沿线地下空间规划控制初探

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市2号线与7号线静安寺站需要在静安区越洋广场的地块红线内设置风井，通过与开发商协调后，并经建筑设计研究，把这些风井与建筑裙楼结合起来。但是这部分的风井属于城市轨道交通公司的物业，却又在开发商的地块内，产权如何归属呢？后来通过各方协商，提出一个创新性的解决办法，就是开发商先申请整个地块开发的大产证，然后再申请风井这些轨道交通附属设施的小产证，而这些小产证最终归属城市轨道交通公司，使所有权、使用权和经营权等得到统一。地下空间一般会开发多层，控规指标应对地块地下空间的各层使用功能提出控制，引导分层的功能对接⑤。相邻地下空间的对接，最优的是同功能的衔接，如商业对接商业，通过共建步行地道联系，或者通过城市轨道交通车站站厅层非付费区及相关的公共地下空间通道等；还有停车对接停车，通过车行通道连接，以解决其中某一个地块自身停车不足的问题，但需要两个不同地块的所有者协商相关的运营管理问题。而如果地下空间一方商业对接另一方的是停车或者是机电用房，则对接的效益会大打折扣。所以在做控规的时候需要预先考虑到建筑设计的一些问题，包括变电站和锅炉房这些大型机电用房比较可能设置的位置，需要与未来连通地下通道的地方进行避让（表1）。3.2 地下空间之间的层高衔接在地下空间衔接中，层高也是一个重要方面。不同使用功能对地下空间的层高有不同的要求。如商业的层高较高，而停车库的层高较低，如果这两个必须要衔接的话，需要有转换空间进行过渡。如果相邻地块都是停车功能，但一边是单层停车，另一边是双层（机械）停车，两者的层高也需要协调。另3 地下空间之间的连接控制不同地块之间的连接，尤其是出让地块之间的连接，使之形成一定的规模效应，是轨道交通沿线地下空间规划控制的一个重点工作。由于出让地块实施主体多变，实施时期不定，为这个工作带来很大的难度。而由于城市轨道交通车站及其相关公共地下空间在出让地块之间的建设，为这些地块的连通带来了机遇④。3.1 地下空间之间的功能连接表1 地下空间功能连接

研究区域轨道交通设施公共通道公共停车场公共地下商业公共市政设施出让停车场出让地下商业出让机电设施出让地下仓库出让地下通道轨道交通设施●●⊙●⊙ⅹⅹⅹⅹ⊙公共通道●●●●⊙⊙⊙ⅹⅹ⊙公共停车场⊙●●⊙⊙⊙⊙ⅹⅹ⊙公共地下商业●●⊙●⊙⊙●ⅹⅹ⊙公共市政设施⊙⊙⊙⊙●ⅹⅹⅹⅹ⊙出让停车场ⅹ⊙⊙⊙ⅹ●⊙ⅹⅹ⊙出让地下商业ⅹ⊙⊙●ⅹ⊙●ⅹⅹ⊙出让机电设施ⅹⅹⅹⅹⅹⅹⅹ●ⅹⅹ出让地下仓库ⅹⅹⅹⅹⅹⅹⅹⅹⅹⅹ出让地下通道⊙⊙⊙⊙⊙⊙⊙ⅹⅹ●●：无条件连接，⊙：有条件连接，ⅹ：不连接72市政规划

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外，地块地下商业开发近期不可能大面积投入使用，应考虑近期作为停车、远期转化为商业的可能性，对地下空间的层高提出控制要求。为了今后的实施更加有效可行，需要对接标高的控制增加一定的浮动范围，这个浮动范围的设定基本以通过踏步或者坡道等可解决的高差范围为宜（图3）。表2 与轨道交通同期或者分期实施地下空间的分类

轨道交通区域正上方的地下空间道路下方、与轨道交通主体工程直接“无缝”衔接的地下空间轨道交通沿线50米保护区域范围内的地下空间，有条件应尽量在轨道交通建设期间或轨道交通运营开通前实施轨道交通保护区外的地下空间分期实施轨道交通保护区内没有条件先期实施的地下空间与轨道交通设施没有联系，但作为连接出让地块，位于人行道及无市政管线下方的地下空间同期实施4 地下空间实施时序4.1 实施时序的重要性轨道交通沿线的地下空间综合规划具有其特殊性，在此区域内涉及到轨道交通空间、道路下方地下空间、公共地块地下空间（如公共绿地）及私人地块地下空间等。在以上各区域中，轨道交通工程的实施对沿线其它地下空间的建设规划影响最大。例如轨道交通区间需要一定的保护距离，如果在轨道交通施工结束后再实施，则需要增加大量的投资费用。常常会有轨道交通沿线的地块开发，由于与轨道交通的施工时序没有协调好，规划中的地下设施（例如地下连通通道）就没办法实施。因此，规划控制需要从长期的、综合的角度对各个区域制定有针对性的实施策略和实施时序，以避免或减少出现后期实施难度大、投资成本大幅增加、影响轨道交通运营、重复投资等不良效应。线、道路翻交⑥等前期工程、不同区域的沉降控制、先期实施对后期实施的、后期实施所需的工程预留条件、工程投资的总体评估及综合效益等方面。在以上各类影响因素中存在着相互矛盾，与轨道交通同期实施界面的确定其实质是在矛盾中寻找综合成本效益的最优实施方案（图4），并可在此基础上进一步形成与轨道交通同期或者分期实施地下空间的分类（表2）。最后，在轨道交通保护区范围内，规划不能先期实施的地下空间，建议将规划方案提供给轨道交通建设单位，作为轨道交通工程设计及施工的边界条件之一。5 结语4.2 实施时序的影响因素及分类影响轨道交通沿线地下空间开发实施时序（包括同期与分期实施）的因素包括地下空间的开发需求、轨道交通工程的保护要求、轨道交通建设的工期要求、影响项目实施的市政管随着全国各城市轨道交通的建设进度大大加快，城市轨道交通沿线的地下空间开发也会如雨后春笋般出现，这些都迫切需要在地下空间控规编制之前进行全面考虑并在后面的规划图3 地下空间之间的不同层高衔接示意图

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实施管理中应对相关问题。本研究只是初步探索，还有更多方面的问题值得进一步研究。需要强调的是，城市轨道交通沿线地下空间的控规编制及编后实施管理，都不能离开详尽的基础资料收集，对具体环境和问题有针对性地分析研究，从而形成可实施可操作的规划文件及项目审批依据。（本文主要图纸来源于笔者作为规划专业负责人参与编制的 “苏州工业园区轨道一号线沿线（CBD、CWD区）地下空间专项控制性详细规划”项目，本项目获得2009年度全国优秀城乡规划设计奖三等奖，在此感谢柏诚顾问公司项目组成员朱晓兵，林秋萍等。）参考文献[1]侯学渊，柳昆. 现代城市地下空间规划理论与运用 [J]. 地下空间与工程学报，

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注释①由于实施主体的不同，特别强调三个不同的地下空间概念：一个是轨道交通（由轨道交通公司实施，与别的部门没有上下级关系，由城市直接委任）；一个是公共地下空间，如道路或者城市绿地下方的地下空间，一般由相关部门负责实施；最后一个是出让地下空间，主要由出让地块的开发商负责实施。②有条件是指轨道交通还没有实施，相关的设施可以与沿线地块地下空间相协调的；反之，则轨道交通已经实施，沿线地块地下空间必须以保障轨道交通运营为前提进行相关开发的。③如站点区间上面的商业空间及地下通道，运用大开挖方式施工的区间有工程条件可以建设，也有利于形成一定规模的连通地下空间及商业设施，人防功能等。④轨道交通先建、同时建、后建对出让地块地下空间之间及出让地块和公共地下空间之间的联系都有不同的要求。轨道交通分车站和区间，公共或者出让地下空间将分别与之衔接（探讨各种施工筹划的可能性，并尽量同期实施）或者避让（尽量争取在轨道交通施工前完成或者同步施工）。⑤一般只引导到地下两层的连接，大于地下两层由于工程和投资的，一般不鼓励连接。⑥如何避让市政管线，防止施工变道时造成的交通堵塞。图4 地下空间同期实施界面示意图