◆论坛 ｛鼻Ｉ占缸会 ’。。’。。。。。。 。’。。 ‘‘‘。。 一 ２０１３・１０（下） 完善基层检察机关检务督察机制的思考 张永昌 摘要检务督察是检察机关强化内部监督的重要制度，是落实从严治检的重要举措，是促进检察队伍纪律作风建设的推 动力。现阶段基层检察机关的检务督察普遍存在机构设置不尽完善、人员配备不齐、督察方式单一和保障机制不足等缺陷， 亟需从制度建设、机制创新和组织保障等方面予以完善和加强。 关键词检察机关检务督察制度创新 作者简介：张永昌，广州市花都区人民。 中图分类号：Ｄ９２６．３ 文献标识码：Ａ 检务督察是检察机关设立的一种全视角、全方位的内部监督 制约机制，检务督察的内容集中在检察业务、队伍建设和机关行 政事务等三个方面，主要目的是及时发现和纠正检察人员在行使 检察权中存在的问题，预防检察人员违法违纪，确保检察权的依 法正确行使，树立法律监督权威，维护检察机关的良好形象。检 务督察是检察机关强化内部监督的重要制度，是落实从严治检的 重要举措，是促进检察队伍纪律作风建设的推动力。然而，由于 多种因素的，基层检察机关检务督察工作明显滞后于检察业 务的发展。亟需完善和加强。本文拟从分析检务督察的必要性为 出发点，着重探讨基层检察机关现行检务督察机制存在的不足， 并有针对性地提出完善建议。 一、强化检务督察的必要性 （一）检察权的性质和特征决定其必须接受全面地监督 首先，作为国家的法律监督机关，检察机关依法行使侦 查权、批准逮捕权、公诉权等检察权。检察权属于公权力，具有专 门性、强制性等特性。公权力的性质决定了检察机关权力行使的 法定性和谨慎性，因此，检察权也需要全面有效的监督，才能防止 公权力滥用。其次，检察权由检察人员具体实施，但由于对法律 理解和事实认定的个体差异的客观存在，检察人员的裁量标准也 必然存在差异，如果缺乏有效的监督和制约，就有可能导致公权 力滥用，进而导致公民的私权利遭到侵犯的严重后果。因此，必 须对检察权加以全面的、有效的制约和监督。 （二）当前检察权的监督制约机制存在不足 首先，外部监督方式中的的领导和人民代表大会及其常 委会的监督、政协的民主监督、媒体的监督和人民群众的监 督均属于非专业性的、非常态化的监督，监督的事项并不涉及检 察权运行的全过程，因此，监督的力度和广度有限。机关、法 院和辩护人、代理人的监督也因为囿于监督主体的角色定位，监 督的对象仅限于自身诉讼目标的实现。监督的范围也仅限于与其 有利益冲突的个案，这种监督也无法深入检察权行使的全过程， 更加无法对检察机关内部执法决策过程进行监督制约。其次，检 察权的内部监督制约主要体现在：一是各业务部门的相互制约， 但由于职责分工的不同，各部门主要关心的是本部门工作任务的 完成，对其他部门的制约多限于程序性质的事项：二是地方 派驻纪检组织的纪律监督，但这种监督的重点针对的是执法办案 中的纪律作风，一般不涉及检察权的具体运行；三是上级检察机 关的执法考评，但这种监督主要针对的是一定时期内已经完成的 工作的质量和数量，本质上是一种事后评价，不具备事先发现问 题、事中解决问题的功能。 ｌ６４ 文章编号：１００９．０５９２（２０ｌ３）１０．１６４．０２ （三）当前检察权运行中出现的一些问题 目前，基层检察机关检察权运行中出现的问题主要表现在： 一是部分案件质量不高、办案不规范，无罪判决和错案时有发生。 二是违法违纪行为屡禁不止。据某省统计，２０１２年该省 处理违法违纪检察人员多达数百人，大部分集中在检察权运行的 关键部门，如侦查ｌ监督、公诉、反贪、渎检等。三是涉检信访案件 高居不下。除了少数信访是当事人无理缠访外，大部分信访案件 确实存在执法瑕疵，表明检察权运行中确实存在一些程序不规 范、质量不高等问题。 二、基层检察机关现行检务督察机制存在的不足 （一）机构设置不尽完善 从全国范围来看，迄今为止，绝大部分基层检察机关并未单 设检务督察机构，而是将检务督察权与纪检监察权混同，由纪检 监察部门行使检务督察权。即使设置了检务督察部门，也是与纪 检监察合署办公，而纪检监察与检务督察在职责权限、工作目标 和工作方式上存在本质的区别，这就导致检务督察权内在的位阶 优势无法体现，了检务督察工作的开展。 （二）人员配备相对薄弱 检务督察的性质和内容决定了其涉及面非常广泛，既要对具 体的检察业务进行监督，又要对队伍管理和机关行政性事务进行 监督。因此，检务督察工作任务十分繁重、责任十分重大，而目前 基层检察机关检务督察的人员配备相对薄弱，专司其职的往往只 有纪检组长和监察室主任，检务督察工作长期处于人少事多、疲 于应战的局面，不能很好地顺应新时期检务督察工作的要求。 （三）监督方式较为单一 是否能有效开展检务监督很大程度上取决于监督信息的获 取，而目前基层检察机关的执法办案相对处于一种较为封闭的状 态，检务督察的范围很难触及执法办案的各个环节，监督信息的 获取普遍存在着渠道不畅、空间有限的困局，导致不能及时发现 执法办案等环节存在的问题，检务督察往往流于形式，或表现为 发现问题后的事后监督。 （四）保障机制存在不足 一是检务督察的实践探索尚处于初始阶段，最高人民 ２００７年颁布的《检务督察工作暂行规定》只就机构设置、职能范 围和运作程序等方面进行了比较笼统的规定，对基层检务督察在 具体操作一ｔＺ的指导意义不大，这就导致对于检务督察工作中发现 问题和遇到阻力导致无法顺利运行时，如何处置欠缺制度支持， 使得检务督察工作力度大打折扣。二是基层检察机关在检务督 察的经费、设施、人员配置等方面不能全力保障，欠缺有力的硬件 （下转第１７８页） ｛Ｉ｝Ｊ占缸金 ◆社会观察 —— ／２０１３・１０（下） 门工作和日常工作中所获得的相关情报资料，则应 对情报部门 势，就有关特殊案件简化程序、ｊｊＩｊ强信息交流等『ｒ］ｊ题进行协商规 的工作进行有效的补充，它们的互动构成一个完整的情报网络体 范，总结经验，切实解决工作中遇到的问题。 系，达到职务犯罪情报信息流程的通畅，情报信息运用的有效性 我们要以开展整合侦查资源机制改革试点工作为契机，集中 和高效化。举报中心是目前检察机关储存职务犯罪情报相对集 主要精力，保持良好的精神状态，以有案必办的坚强决心和亲自 中的机构，可以考虑在此基础上建立专门的职务犯罪情报网络， 抓办案的实际行动，调动全体干警的办案积极性，多办案，办好 赋予其情报收集、管理功能，为侦查部门提供更多的情报支持。 案，以办案工作带动检察工作的整体推进。对主侦办发现的、深 同时，在工作中还要加强与纪检监察、等外部职能部门 挖的有重大发展潜力的案件，要重点关注，重点保障、重点投八， 之间的合作协调。首先要搞好同纪检监察机关的协调配合。一 要根据查办案件的需要迅速有效地提供人力、物力、财力以及其 段时期以来，检察机关的普遍做法基本上是依靠纪检监察的．两 他方面的支援，该由检察长亲自指挥协调的，检察长就要亲自出 规．、．两指。取得突破，然后再立案侦查。这种做法势必影响检察机 面，甚至直接担任主侦办主任，亲自组织，带头查办，顶住各种压 关的威信，也与党的十五大确立的依法治国、建设社会主义法治 力，为一线排除干扰。要发挥主侦办的优势，树立“王牌主侦办” 国家的治国方略不相适应。在与纪检监察协调过程中，检察机关 意识，重点加大查办司法人员和行政执法人员职务犯 及国家机 应当把重点放在案件线索移送和信息反馈方面，充分利用纪检监 关工作人员利用职权实施的侵权犯罪的力度。特别要针对当前 察机关有效的案源收集机制，拓宽案件线索来源，做到既处理好 司法和行政执法自由裁量权监督相对薄删的环节，将司法人员在 与纪检监察机关的组织协调关系，又能依法行使检察权，相 诉讼活动中贪污受贿、枉法裁判、徇私枉法等犯罪案件，行政执法 互协同配合有力，形成合力。检察机关在协调配合中要重视纪委 人员在市场监管、社会管理、行政审批等活动中滥用职权、放纵走 的协调作用，听取意见，做到尽责不越权，恪尽职守不失职，严格 私、徇私舞弊不征少征税款、放纵制售伪劣商品犯罪行为、滥用管 按法定职责和程序办案。其次要ＪＪｕ强与机关的协调配合 理公司、证券职权等犯罪案件，以及国家机关工作人员刑讯逼供、 目前，相对于机关而言，检察机关的技侦手段是滞后的，检察 暴力取证、非法拘禁、非法搜查、破坏选举、报复陷害等侵犯公民 机关应当充分利用机关的技侦优势，为侦查职务犯罪服务。 人身权利和民主权利的犯罪案件，作为办案工作的重中之重，以 检察机关要进一步重视发挥机关在追逃、侦查手段上的优 重点突破带动办案工作不断深入。 （上接第ｌ６４页） 保障，增ＪＪ¨了检务督察工作的难度。 般性问题可以现场处置，重大问题按规定及时向督察长报告，决 三、完善基层检察机关检务督察机制的建议 策性意见和建议由检察委员会或院党组集体研究决定。二是建 （一）完善检务督察立法，推进检务督察工作法治化 立回访督察机制，了解督察建议整改落实情况，促进整改落实。 目前，关于检务督察的规范性文件只有上述的暂行规定，该 （三）创新督察思路，采取刚性举措，推动检务督察工作规范 规定未对各级检察机关尤其是基层检察机关具体开展检务督察 化 工作作出具体规定，内容相对较为抽象，操作性不强。因此，为推 首先，要创新督察思路，坚持暗访与明察相结合、专项督察与 进检务督察工作制度化，笔者认为，可以由各省级检察机关按照 综合督察相结合、跟踪督察与巡回督察相结合、曰常督察与集中 上述暂行规定的要求，结合各地实际情况，出台补充性和更具实 督察相结合，同时加强与纪检监察工作的衔接，完善内部惩防体 务性的实施细则，明确检务督察的法律性质和地位，进一步明确 系；加大上下级联动督察机制建设，建立检务督察人员信息库，探 检务督察的主体、督察内容、督察对象、职责权限、工作方法、督察 索检务督察一体化工作机制，开展由上而下或者是交叉性质的检 程序、组织机构、人员配备、经费保障等问题，增强检务督察工作 务督察活动，这样可以充分发挥上级领导机关的作用，提高检务 的可操作性。同时，为确保检务督察的执行力，还需进一步明确 督察工作的权威性，增强督察工作的实效性，还可以促进相互借 检务督察建议的主办单位、办理期限、情况反馈、监督检查、责任 鉴，取长补短。其次，为强化检务督察影响力、彰 检务督察权威 追究等方面的具体内容。 性，必须强调督察结果的运用，要把督查结果和整改情况作为目 （二）理顺督察，创新督察机制，推行检务督察工作制度 标考核、评先评优及晋职晋级的重要依据，直接与部门和干警个 化 人的切身利益挂钩，增强检务督察工作的实效性干ｕ权威性。 首先，基层机关应将检务督察工作作为统领各项业务 （四）加强制度保障，抓好督察队伍建设 建设的总领，理顺检务督察，现阶段可以设置在院党组领导 首先，强化组织机构建设，要挑选业务素质强、政治觉悟高和 下，纪检监察部门牵头队伍管理督察和机关行政事务督察，检察 思想品德端正的业务骨干到督察机构，组成高素质、有权威的专 委员会牵头检察业务督察的督察，这样，既有利于整合内部 职督察队伍，使督察制度有组织保证。其次，要高度重视检务督 监督资源，强化纪检监察部门和检察委员会监督管理职能，又有 察队伍建设，加强业务培训，提高检务督察人员发现问题、解决问 利于检务督察工作与部门职能性工作相协调，进行动态监管。其 题的能力。最后，要加大对检务督察工作的物质保障，为检务督 次，创新检务督察工作机制。一是要健全检务督察工作方案。检 察部门配备必要的督察设施，并在经费上给予一定倾斜，将检务 务督察部门可定期组织专题会议，研究部署阶段性工作任务，要 督察活动经费单独列入年度经费预算 及时将督察情况向检察委员会或院党组汇报，对督察中发现的一 １７８
