鼋戾错肾２０１４＂２ 统筹城乡 生态文明视野下泰苇县ａ勺城镇化之路 ０刘忠艳 按照重庆市委、市政府关于划分五大功能 区的战略构想， 峡库 的渝东北各区县属生 态涵养发展区。如何在生态涵养区走ｆｆＪ一条科 学的城镇化发展路子，已经成为ｉ峡库区各区 县需要研究的重点课题。 一长１％～２％①。奉节经济目前正处于发力追赶阶 段，总体水平仍然较低，仍属于国家级贫困县。 相反，低水平的城镇化也制约着区域经济的发 展。按照钱纳里发展模型，人均ＧＤＰ达￣Ｊ８ｏｏ美 元时，城镇化率应为６０．１％。２０１３年，奉节的人 均ＧＤＰ为２８０７．３４美元，远远高于８００美元，但城 镇化率却只有３５．６２％，低了近２５个百分点。这 说明奉节的城镇化率与经济发展水平是极为不 匹配的，通过提高城镇化率来促进区域经济发 展还有很大空间。 （三）是缩小差距、促进平衡发展的重要方 、推进城镇化发展的重要意义 近年来，党中央、国务院高度重视城镇化工 作，市委、市政府也出台了一系列措施推进全市 城镇化建设。奉节作为山区县城、库区县城，科 学推进全县城镇化工作影响深远、意义重大。 （一）是建设渝陕鄂边区区域性中心城市的 必经之路。奉节县委、县政府提出了将奉节建设 成渝陕鄂边区区域性中心城市的发展目标，而 区域性中心城市的主要特征是对周边城市的辐 射和集聚。从目前来看，奉节在城市面积、人口 向。当前，奉节的经济发展水平在全市区县巾排 位靠后。同时，县域内经济发腮、城乡居民收人 也存在着明显差距。城镇化将促进奉节县经济 发展，缩小与其它区县的差距，并在城镇经济提 升的同时，扶持农村发展，改善农民生活。 （四）是改善人民生活水平、共享改革发展 的重要途径。加快城镇化的重点在于农业产业 的升级、农村条件的改善和农民福利的提升，即 城镇化意味着农民生活环境的改善、就业机会 规模和城镇化水平等城市发展主要指标方面仍 落后于渝陕鄂片区其它较大城市（详见表１），还 不具备辐射和集聚功能的基础条件。若要实现 建设区域性中心城市目标，最重要的就是加快 推进全县的城镇化进程。 （二）是推进区域经济发展的重要举措。城 镇化与经济发展密切相关，二者互为【大ｊ果、彼此 制约、相互促进。有学者研究得 结论：中围的 城镇化率每增加１％，就可拉动当年生产总值增 的增多、生活水平的提高和社会保障的提升等。 二、城镇化发展的现状和趋势 ２０１２年，重庆市城镇化率为５６．９８％，高出全 国平均水平４．４个百分点，西部仅次于内蒙古位 表１ 奉节县与周边区县２０１２年城市化水平比较表 ＼＼主要指标 ～＼城市 恩施 ～ ——万州 宜昌 安康 奉节 ＼ 总面积（平方千米） 总人口（人） ２．４１万 ４１０万 ３４５７ １７８万 ２．１万 ４０５．９７万 ２３３万 ３１０万 ４０８７ １０７万 城市建成区而积（平方千米） 城市人口（人） 城镇化率（％） ２０ ２５万 ４６．７５％ ７９．６ ８９万 ５８．４９％ ｌ１Ｏ １２（）万 ５２％ ２６ ３５万 ３９．４％ ｌ４ ２０万 ３５．６２％ 注：数据来源于各地方政府工作报告，下同。 ①郑玫，傅强．重庆市金融业发展与城镇化率变化的实证分析 ・５４・ 统筹城乡 居第二。但奉节２０１２年的城镇化率却只有 ３５．６５％，不但远低于全市平均水平，而且与渝东 北的平均水平４０．４４％也有很大差距（见表２）。 表２奉节２０１２年城镇化水平与全市比较 区域 奉节 全市 渝东 渝东 一小时 平均 北翼 南翼 经济圈 城镇化 率（％） ３５．６２ ５６．９８ ４０．４４ ３３３６ ６８．０４ 图１：渝东北区县２０１２年城镇化率（％） 当然，从城镇化率这一数据来看，当前奉节 的城镇化水平是相对较低的。但是从最近几年 来看，奉节的城镇化水平正在不断加速，呈现出 良好的发展趋势。近几来，县委、县政府高度重 视城镇化发展，全县城镇化水平连年提升（详见 图２）。此外， 峡库区后扶和国家生态移民等政 策，为奉节城镇化发展提供了重要的基础动力。 因此，从奉节城镇化的现状、趋势和特点来 看，奉节推进城镇化正处于较好的机遇期，当前 乃至今后一段时间都将是奉节城镇化发展的重 要阶段。 图２ 奉节县近年城镇化走势（％） 三、推进城镇化建设的有利条件 从发展现状来看，当前奉节的农村正处在 一个历史的转型时期。这种转型为推进城镇化 提供了重要的有利条件。 第一，传统村落转型导致城镇化的客观需 ２０ｌ４・２ 交衍肾 求。随着对土地依赖的减弱，现代农村住宅更多 的是考虑区位和公共配套资源。奉节农村现存 土木结构房屋大多建于上世纪５０年代至８０年 代，房屋寿命已达到一定程度。农村村民自建新 房的现象十分明显，而这些新建房屋几乎完全 是砖混结构。农村当前正处于房屋更新换代时 期，也是农村土木结构建筑向砖混结构的一次 更新换代。当前的农村也不再是传统意义上的 农村，已经具备了城镇化的基本条件。 第二，传统农业转型提供了城镇化发展的 产业基础。包产到户以来，奉节的农村经营模式 一直长期保持不变。但是，随着外出务Ｔ人口增 多，农村劳动力急剧减少，小户经营模式受到了 严重挑战。用农民的话来说，一亩三分地糊口可 以，但是想发家致富是不可能。因此，在一些乡 镇，出现了大量的种植大户，如兴隆、太和、云 雾、冯坪等产烟乡镇和草堂、白帝、安坪、朱衣等 脐橙种植乡镇。这预示着传统小农业正在逐步 向规模化、集约化转型，这也为城镇化推进提供 了条件。 第三，传统生活方式转型形成了城镇化的 主观意愿。随着经济条件的逐步好转，农民开始 追求更好的生活环境。近年来，奉节有很多农民 进县城买房、到集镇买房和自建新房。因此，推 进城镇化符合农民的主观需要。 四、加快推进城镇化的举措 由于地处三峡库区，生态环境脆弱、地理条 件特殊、经济基础薄弱、城镇化水平低，奉节的 城镇化发展任重道远。 （一）科学选择模式。城镇化模式也即城镇 化的道路，是基本的战略选择，直接关系着城镇 化的水平和质量。从发达国家和我国发达地区 的实践可知，城镇化有两种类型。一是“自上而 下”的发展型城镇化模式。这种模式中，政府处于 引导甚至领导地位。宏观政策是城镇化的重要动 力，欧洲初期和日韩的城镇化属于此种模式。另 一种是“自下而上”的发达型城镇化模式。这种模 式，城镇化主要靠经济发展的内生动力。美国的 城镇化属于“自下而上”的模式。实践证明，由于经 济基础较差，缺乏足够的内生动力，落后地区一 般更适合“自上而下”的发展型城镇化模式。 ・５５・ 孳戾衍肾２０１４．２ 从奉节的实际情况和这些年城镇化的经验 来看，更适合实行“政府引导＋市场选择＋农民自 愿”的发展模式。这种模式存保证政府主导地位 的同时，考虑了市场发展的实际，也照顾了农民 的自主意识。政府引导主要是指在规划、政策等 方面的主导作用，从宏观层面保证方向的正确 性。市场选择则主要体现在遵从各地经济发展 的实际和城镇化相关规律方面。同时，还要高度 重视农民自愿。农民是城镇化的主体。遵从他们 的意愿既是以人为本的要求，也是确保城镇化 顺利推进的前提。 （二）健全发展规划。规划是城镇建设的先 导和灵魂。事实无数次证明，城镇能否健康持续 发展，关键在规划。新加坡之所以至今仍是世界 上最美的城市，高度重视规划是其重要原因。对 于当前奉节来讲，城镇规划必须靠政府。 首先，要进一步完善县城规划。在现有基础 上，对县城建成区采取补救措施，进一步优化城 市布局，缓解核心区的交通拥堵等问题；聘请国 内知名专家，高标准规划西部新区，避免重蹈建 成区覆辙，确保规划５０年不落后。 其次，要重新修订各乡镇集镇建设规划。集 镇将是奉节城镇化的主战场。但是近年来，奉节 县的３０／卜乡镇，大多数采取的是放任自流的建设 方式。虽有规划，但都被束之高阁。这一方面源于 对规划的重视程度不够，另一方面也是因为这些 规划大多缺乏可操作性。所以，在严格控制乡镇 集镇自由建设、严厉整治建设秩序的同时，相关 部门要立即启动对各乡镇规划的修订工作。 与此同时，要高度重视村庄聚居点规划工 作。如果说集镇将是奉节未来城镇化的主战场， 那么村庄也势必成为重要的新生力量。奉节是 典型的农业县、农村县，农村就地城镇化将是重 要方向，应尽快启动村庄的聚居点规划＿Ｔ作。在 完善县城、集镇和村庄规划基础之上，要制定全 县的城镇化规划，进一步科学推动城镇化进程。 （三）完善保障体系。城镇化是一项系统工 程，涉及面广，牵扯部门多，推进难度很大。因 此，要顺利推进，政府除了在规划管控等方面发 挥作用外，还要完善相应的保障体系。 一是强化领导保障。进一步充实城镇化工 ・５６・ 统筹城乡 作领导小组，将国土、城建、规划等相关部门统 筹起来；成立专门的工作机构，由专门的工作人 员负责日常工作；制定科学合理的考核办法，把 目标责任划分到乡镇和部门。同时注重督查跟 踪，提升工作执行力，狠抓工作落实。 二是强化政策保障。结合奉节实际，制定切 实可行的、系统全面的城镇化保障政策体系。从 准入门槛、手续办理等方面进一步规范城镇化 Ｔ作的开展。 三是强化资金保障。虽然农民拥有城镇化 的意愿，但是目前来看，资金仍是大多数农民城 镇化道路上最大的难题。政府给予一定的资金 支持，这是城镇化过程中必然的选择。从奉节实 际来看，可以将生态移民、高山移民、库区移民、 地灾避险以及危房改造等各相关方面的资金统 筹安排，从而有效缓解资金困难。 四是强化配套保障。城镇化的根本目的在 于让群众过上更好的生活。如果城镇化并不能 带来生活环境的改善、生活水平的提高、医疗教 育保障的改善等等福利的改进，那就失去了城 镇化的本质意义。 （三）多维强力推进。城镇化可以通过两个 途径来实现，一是农村人口向城镇转移，一是农 村变为城镇。基于这两条途径，奉节的城镇化可 以从新农村建设、集镇建设和城市拓展ｊ方面 同步进行。 一是加快三大空问建设。近年来，奉节实施 三大空问战略，这是奉节城镇化乃至经济社会 跨越的重要载体。从定位来看，朱衣西部新区将 是县城未来的核心区，草堂工业园将是奉节未 来工业经济的主战场，而兴隆旅游新城则是休 闲旅游的城市副中心。城市拓展，面积增多，必 将吸引一大批有条件的农民买房人城；工业园 建成之后，将发挥重要的集聚效应。草堂集镇作 为工业园的服务基地，也必将不断扩大。随着三 大空间的逐步建成，必然将吸引周边农民搬迁 入镇；按照规划，兴隆旅游新城建成后，将容纳５ 万人以上的城镇人口，这意味着兴隆城镇人口 将再增加１—２倍。由此可见， 大空间建设将是 奉节县短期内城镇化最主要的力量。 二是加快新一轮集镇建设。不管是从承载 统筹城乡 力，还是从全县人口的布局来看，三大空间都无 法全部承担全县的城镇化任务。而乡镇集镇将 是最好的选择。一般来说，乡镇集镇交通便利， 区位较为优越，而且公共服务配套也相对齐全， 生活更方便。对于大多数有一定经济实力的农 民来说，他们更愿意搬进乡镇居住。但这些年 来，除市级中心镇外，其它乡镇集镇建设严重滞 后，立即启动新一轮的集镇建设十分重要。 三是加快新农村建设。通过建设新农村，让 农民在农村就地城镇化是山区城镇化的重要选 择。近几年来，奉节新农村建设推进较快，取得 了一定的成效。但是，在建设数量和质量上与农 民的需求都还有一定的差距。通过新农村建设 来推动全县的城镇化潜力很大。当然，建设新农 村并不意味着要全面破坏原有传统农村建筑， 要重视对典型的传统村落的保护。 （四）强化产业支撑。中共中央政治局常委、 国务院总理李克强在谈到推进城镇化时指出， 不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设 融合，让农民工逐步融入城镇。产业是城镇化持 续发展的基础。没有产业支撑的城镇化，城镇只 会是“空城”。奉节是典型的传统农业县城，产业 落后本身就是制约奉节经济社会发展的重要因 素。因此，强化产业支撑是城镇化的重要任务。 一是加快传统农业转型。在农民中发展非 农业、在农村发展非农业是现代城镇化的重要 模式。奉节当前几乎没有成规模的现代农业，基 本都是传统的小农经营，农作物也以玉米、土豆 等低经济效益品种为主，效益十分低下。在这种 情况下，大多数农民更多的是依靠外出务工来 获取收入。由于劳动力流失，近年来，全县农村 土地荒芜现象十分突出，有的村庄甚至已经达 到了５０％的荒芜率。土地对现在的农民来讲，已 经成为了一个可有可无的“鸡肋”。因此，农业转 型势在必行。笔者认为，要改变这一困局，关键 在两个方面。第一，要引导、鼓励土地流转，改变 小户经营模式。在大部分农民远离土地的同时， 也有部分农民愿意在家种地，而且他们有能力 种更多的地。因此，政府要进一步放宽土地流转 的政策，采取一系列补助、鼓励措施重点培育种 养大户，促进农业规模化经营。第二，要探索品种 ２ｏ１４・２ 痿锖肾 更换，提升农业效益。传统的玉米、土豆效益低下 已是不争的事实。同时，这些作物属于典型的劳 动密集型品种，奉节县大部分属于山地，不利于 规模化经营。因此，探索一些适合在奉节生长、经 济效益高、劳动量需求小的作物也十分重要。 二是加快工业经济发展。发展Ｔ业经济，最 重要的是加快移民生态产业园这个发展平台建 设。在大力推动基础建设和招商引资的同时，要 根据园区发展的趋势，尽快启动草堂集镇建设。 三是加快旅游产业升级。奉节具有丰富的 旅游资源，但是目前仍未取得与其相匹配的效 益，具有很大的发展潜力。加快奉节旅游的发 展，重点在瞿塘峡・白帝城和天坑地缝两大核心 景区的打造，同时要更加注重乡村旅游的发展。 （五）注重管理引导。正如前面所言，城镇化 是一个系统的丁程，除了城镇建设、公共服务配 套等硬件之外，城镇的管理、农民身份和观念的 转变也十分重要。 第一，要进一步规范城镇管理。县城的管理 体系是基本成熟的，但是乡镇集镇的管理却急 需改善，特别是新型村庄的管理更是一个全新 的课题。目前，全县乡镇中，除兴隆、吐祥等几个 市级中心镇拥有集镇管理的机构外，其它乡镇 几乎没有。大多数乡镇的集镇管理处于空白状 态，城镇化势必推动乡镇集镇的扩展，因此强化 乡镇集镇管理迫在眉睫。笔者认为，应该在各乡 镇设立市政办公室、环卫所等机构，县上给予相 应的财政和政策支持。此外，同传统村落和院坝 相比，新农村规模更大，人际关系和利益交叉更 复杂，更像一个小型的社区。这种新型“小社区” 的管理，到底是依靠乡镇职能的下延还是继续 依靠传统的村民自治，需要进一步探讨。 第二，加快推进“人”的城镇化。从城镇化的 内涵来看，城镇化包含人口城镇化、经济城镇化 和社会城镇化三个方面。其中人口城镇化是城镇 化的核心，是农民真正转变为市民的过程。但人 口城镇化不仅是农民户籍“身份”的改变，更重要 的是其从事的产业、生活居住的方式、文化素养 等方面的转变。政府在这一转变中，要强化宣传， 引导农民生活观念和方式的逐步转变，使其真 正成为城镇人。（作者单位：重庆市奉节县委） ・５７・