确认环境权_夯实环境法治基础_蔡守秋

确认环境权，夯实环境法治基础

■文/蔡守秋

当前《环境保》修改正在热议中，围绕环境权这个环境资源生态法律的基本问题，对基本环境权利是否入法、如何入法，笔者在此提出一些建议，希望能够引起立法机关、法学界和有关部门的深入研究。

义务”，不规定公众有享用清洁健康的环境的权利，这是一种典型的“重公民环境义务、不要公民环境权利”的立法思路。它不仅损害了公民环境义务和权利的平衡、协调、成比例和统一，而且不利于调动和发挥公民非排他性（指使用者在使用环境或环境要素时，不能排除或者禁止他人对该环境要素的使用）地享用环境利益、生态服务和保护环境的主动性、自觉性和积极性。权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为，意味着对利益的获取与实现，义务以其特有的约束机制和强制机制作用于人的行为，意味着对利益的付出与负担，如果法律仅仅规定义务不规定权利，公众就会因无法律权利而无救济、因有法律义务而被追责，法律导向的就是强化追究公民的法律责任、强化的监督管理权力、弱化维护公民的切身环境权益。这不仅有损于公民的环境权益，而且不利于充分发挥和调动公民保护环境的主动性、自觉性和积极性，从而降低和损害了环境法的效力。

仅规定基本环境义务、不规定基本环境权利，是一种典型的从公民义务出发强化权力的立法思路，违背了从公民权利出发到义务、从公民权利出发强化责任的法治原则。如果从法律层面否定公民的基本环境权利，不仅抽掉了公众维护其基本环境权利的法律依据，也抽掉了国家环境保护义务的前提和基础，也就不可能真正建立严格、有效的国家（）环境保护责任制度和问责机制。

环境权入法有国际经验和国内基础

在国际法方面，不少国际环境条约和法律文件均有环境权的规定。其中《在环境领域获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约》（1998年）被认为是国际上首个确认公众（包括个人）环境权，将环境权具体化的最为完善的公

《环境保》修改涉及的环境权主张

在修改《环境保》的大讨论中，关于综合性环境法律如何确立其基本环境权利和基本环境义务，主要有三种主张：一是法律仅规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，简称仅规定基本环境权利；二是仅规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，简称仅规定基本环境义务；三是同时规定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”，简称同时规定基本环境权利和基本环境义务。现行《环境保》采纳了仅规定基本环境义务的主张，而《中华人民共和国环境保修正案（草案二次审议稿）》(以下简称《草案》)不仅维持了现行《环境保》仅规定基本环境义务的做法，而且在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”后面，进一步强调“公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务”。

笔者认为，综合性环境保律应同时规定基本环境权利和基本环境义务，主张修改现行《环境保》和《草案》仅规定环境义务、不规定环境权利的法律条文，建议《草案》明确规

我国环境保律因为不重视对公民环境权的确认和保护，已经对我国的环境法治建设产生了明显的消极影响。

定“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，也有保护环境的义务”。

环境权入法的正当性

现行《环境保》和《草案》存在着缺陷仅规定“一切单位和个人都有保护环境的

25

环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和司法诉讼的基础。

约。该公约不仅确认了公众（包括个人）环境权的原权性质、基本性质，而且确认了公众环境知情权、参与权和诉权等三项权利。《奥胡斯公约》不仅在其序言中明确宣布，“确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活，又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境；考虑到公民为了享受上述权利并履行上述责任，在环境问题上必须能够获得信息，有权参与决策和诉诸法律，并在此方面承认公民为行使自己的权利可能需要得到援助”；而且在其具体条文中明确规定，“为促进保护今世后代人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利，每个缔约方应按照本公约的规定保障在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的权利”。

在内国法方面，至今已有53个国家在中明确了环境权，有60多个国家在其环境保律中明确了环境权。自19年以来，我国有关环境权的立法已经在某些地方立法和立法方面获得局部发展。例如，我国《》已经明确规定“国家尊重和保障”，并且环境权作为一种经济、社会和文化权利已经被列入了“国家行动计划”。吉林市、宁夏回族自治区、福建省、上海市、珠海市、深圳经济特区等地方环境保护条例，以及《中国人民环境保护条例》（2004年修订）等法规已经明确规定单位和个人的环境权。上述明确、全面规定公民环境权的法规，对我国环境权的立法和理论的进一步发展具有重要的理论和实践意义。

需要特别指出的是，我国环境保律因为不重视对公民环境权的确认和保护，已经对我国的环境法治建设产生了明显的消极影响。我们应该根据和全面贯彻“十”关于“大力推进生态文明建设”的论述和精神，制定一部确认环境权、能够有效促进和保障生态文明建设的、综合性的环境法律，从根本上纠转环境质量继续恶化的趋势。

环境权的作用和意义

第一，环境权是维护公众环境利益的法律基础、依据和武器。在法治社会和权利本位的语境中，环境权入法，特别是规定公民（个人、自然人）环境权，是使公民环境权益得到保障的前提

条件，这不仅可以彰显我国综合性环境法是“保护人民切身利益的法、是关乎民生的法、是维护公民基本权利的法、是依靠公众参与和公民诉讼以保护环境的法”这一亮点，而且可以向世界昭示我国积极保障和承担保护环境责任的积极态度。规定环境权，是保障和改善民生和环境质量水平的需要，是提高公众生态物质文化生活水平、促进人的全面发展的需要，是“努力让人民过上更好生活”的需要。

第二，环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和司法诉讼的基础。规定公众环境权，可以为其他环境权利和环境义务奠定扎实的基本权利基础，并全面带动环境法治建设。例如，环境权为公众依法享有环境知情权、环境参与权和环境监督管理权，以及当其环境权受到侵害时寻求法律救济的环境诉讼权，提供了主权、原权的权利依据。此外，明确规定公民环境权，有利于建立健全一整套富有环境法特色的环境法律规范和环境法律制度，如公众参与环境决策和环境监督的制度，环境损害预防、修复和赔偿制度，生态补偿制度，环境公益诉讼制度（包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼制度）等。

第三，规定环境权，有利于公众参与环境保护和生态治理，从根本上确立国家环境保护的义务、提高环境管理的效率，有利于将我国现行的“环保靠、轻公众”的管理模式转变为“主导和公众参与相结合”的合作模式；有利于“加强责任和责任监督”，从根本上建立健全环境责任制和环境责任问责制。只有明确规定公民环境权，不断强化对公众环境权的保护，形成以公众环境权制约公权力和

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 41 No. 16 2013公众参与的法律基础，才能有效地促进依法履行环境保护职责。只有明确规定公众的环境权，公众才能运用法律权利这种“上方宝剑”和法律武器，有力抵制个人私权和企业私权对公众环境利益的侵犯，有效减少、对抗和制止污染破坏环境资源生态的行为。

关于环境权条款的建议及其解释

由于我国现行法律对许多法律用语缺乏法律

26聚焦《环境保》修改提速环保法治

定义或法律解释，笔者对上述建议环境权条款作如下解释。

第一，环境权条款中的“环境”，是指《环境保》中界定的环境。环境是环境权的客体。从总体上讲，除某些与人们生活密切相关的财产外，环境基本上、整体上或大部分属于公众共用物的范畴，它不同于我国《物权法》中规定的作为物权客体的“物”。所谓公众共用物，系指不特定多数人可以非排他性使用的物（包括可以非排他性使用的财产、环境要素、自然资源和生态系统等）；其主要特点是具有非排他性、非竞争性。时任副的李克强在第七次全国环境保护大会上指出，基本的环境质量是一种公品，是必须确保的公共服务。

第二，环境权条款中的主体（包括环境权利和环境义务的主体），是指人（一切人）、单位和个人（一切单位和个人）、公众，也可以指公民、法人和组织。法律上的人（一切人）可以包括自然人和由自然人组成的集体即单位或组织“单位”；单位或组织包括企业事业单位、法人组织和非法人组织、组织和非组织（即社会团体）；“个人”指自然人，包括作为国家公民的自然人和作为外国国籍、无国籍的自然人。公众是指不特定多数人，是一个区别于特定多数人的概念。单位和个人（一切单位和个人）的范围与本文采用的“公众”的范围基本相同。“单位和个人的环境权”也就是“公众的环境权”。也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。不同的法律对人（一切人）、个人和单位（一切单位和个人）、公众的内涵和范围有不同的解释或界定，但基本上大同小异。

第三，环境权条款中环境权的主体所享用的环境是指“清洁、健康的环境”。判断或评价环

公众承担保护环境的基本义务不仅是一种建设性的活动、一种对环境友好的行为，而且是环境权主体享有基本环境权利的前提和条件。

什么形容词来修饰、限定环境权中的环境，立法机关有多种选择，关键是要准确并适合国情。

第四，环境权条款中的享用包括享受和利用，环境权条款中的权利是指基本环境权利、非排他性权利。享受主要指个人（自然人、公民）对环境的精神美学享受，如在大自然中休憩、欣赏自然美景。利用主要指个人或单位利用环境和自然资源以满足其基本需要，无论是享受还是利用都属于非排他性使用。环境权条款中的权利是一种非排他性使用权，而且环境权条款中的权利是指基本环境权利。环境资源法律规定了单位和个人的多种权利或权益，环境权不是各种环境权利或环境权益的总称或简称，而是指诸种环境权利中最基本的权利。“一切单位和个人享用清洁、健康的环境的权利”作为基本环境权利，可以派生出各种子权利、辅助性权利和程序性权利，如“享用清洁、健康的水环境的权利”（亲水权）、获得环境信息的权利、参与环境决策的权利等。

第五，环境权条款中的“保护环境的义务”，是指与“享用清洁、健康的环境的权利”这一基本环境权利具有内在联系、不可分割的基本环境义务。公众承担保护环境的基本义务不仅是一种建设性的活动、一种对环境友好的行为，而且是环境权主体享有基本环境权利的前提和条件。笔者认为，判断或评价一切单位和个人是否履行其基本环境义务的主要标准，是该单位或个人的行为是否使环境保持在公众共用物这种状态，或是否独占独用环境这种公众共用物，或是否直接间接地排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物：如果该单位或个人独占独用环境这种公众共用物，将环境据为自己所有或自己专用，或排除其他不特定多数人享用环境这种公众共用物，该单位或个人就是没有履行保护环境的基本义务；如果该单位或个人坚持非排他性地使用环境这种公众共用物、在享用环境时使环境保持在公众共用物这种状态，就是履行了保护环境的基本义务。

境是否清洁、健康的主要依据是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。目前不同的法律和学者对环境权中的环境采用不同的修饰词或形容词，如“清洁适宜的环境”、“清洁、良好的环境”等。本文用“清洁、健康”来修饰词环境仅仅是笔者的一种选择和建议，最终采用

（作者系武汉大学教授、博士生导师，中国环境资源法学研究会会长）