供地政策的博弈论分析

供地政策的博弈论分析

刘胜,张安明,王春霞　(西南大学资源环境科学学院,重庆400715)

摘要　目前,有些地方政府为了争得投资项目,竞相出台各种优惠的供地政策,特别是降低供地价格,这不仅带来了直接的土地收益损失,还引发了一系列不可忽视的问题。从经济学中的博弈论入手,分析地方政府在这种竞争性供地政策上进行博弈的重点、类型和过程,以及带来的问题,并提出破解这种由“个体理性”导致的“集体非理性”的策略。关键词　博弈论;供地政策;非合作博弈;不完全信息博弈;集体非理性中图分类号　F301.0　　文献标识码　A　　文章编号　0517-6611(2006)15-3853-03AnalysisofPolicyofLandSupplement

LIUShengetal　(ReourceandEnvironmentCollege,SouthwestUniverity,Chongqing400715)

Abstract　Inordertoobtaininvestmentproject,somelocalgovernmentspresentallkindsoflandsupplypolicytogiveprivilegetothelanduser,espe2ciallyforthepriceofland.Suchthingshavebroughtnotonlythedirectlossoflandprofit,butalsoaserialproblemsthatcannotbeignored.Byapplyingthegametheoryofeconomy,inthispapertheauthoranalyzedthekeypoint,style,processandtheproblemsincompetitivelandsupplypolicy,andputfor2wardsomesuggestiontoresolvesuch“collectiveirrationality”whichwasbroughtby“individualrationality”.Keywords　Gametheory;Landsupplypolicy;Non2cooperativegames;Incompletelyinformationgames;Collectiveirrationality　　投资是经济社会发展的重要条件。由于投资具有乘数效应,即投资变动会引起国民收入数倍的变动,所以,相对于消费、出口等因素而言,投资对经济增长的拉动作用往往更明显和迅速。改革开放以来,中国经济保持了持续的高速增长,这与国内外投资的不断增加是密不可分的,2005年中国吸引外资600亿美元,居世界第3位。对于地方来说,吸引各种有效的国内外投资是经济社会发展的重要途径。影响投资取向的主要因素是市场秩序、政府效率、交通区位、基础设施、人文环境、人才与劳动力价格和土地供应等。地方政府都在致力改善投资环境,提高地方的竞争力。但是,各种因素的改变往往需要长期的努力才能见效。相对而言,土地是地方政府手中较易调控的资源,所以,土地政策成为地方之间争夺投资很重要很常用的竞争手段。地方政府之间在供地的方式、价格、管理的灵活性等方面进行着一次次博弈,取得成绩的同时也带来了一系列不可忽视的问题。

1　博弈论的一般描述

行的博弈。而后者是博弈者之间不能达成一个有约束力的协议所进行的博弈。博弈者之间没有共谋(或者共识),强调的是个体理性,单个的博弈者将选择使自己的收益最大化的策略,其结果有时收益大,有时则不然。理性的个体行为有时不能导致整体的利益最大化。从参与行动的先后顺序看,博弈论可以分为静态博弈(StaticGames)和动态博弈(DynamicGames),静态博弈指博弈者同时行动,或虽非同时行动但后行动者并不知道先行动者采取了何种策略;动态博弈指博弈者的行动有先有后,且后行动者知道先行动者所选择的策略[2]。从博弈者对其他博弈者的特征、策略及支付状况的了解程度,博弈论还可划分为完全信息博弈(CompleteInformationGames)和不完全信息博弈(IncompletelyInformationGames),完全信息博弈指每个博弈者对所有博弈者的特征、策略集及支付状况有准确的了解,否则,就是不完全信息博弈。

2　地方政府在供地政策上的博弈分析

2.1　博弈的重点和类型　在竞争投资项目的过程中,各地

博弈论(GameTheory)研究的是决策主体的决策行为以及这种决策的均衡问题,即一个主体的决策行为要受到其他主体行为的影响,同时其行为又会影响到其他主体的决策。

1944年美国学者诺依曼和摩尔根斯坦的《博弈论与经济行

方政府往往是千方百计地开出各种优惠政策,希望通过降低生产成本、增加企业利润率等吸引投资项目进入本辖区。具体的优惠政策除常见的财政补贴和税收减免外,地方政府之间在供地政策上也不断地开出一系列优惠条件,进行着一次次博弈。特别是压低地价招商引资越来越为各地方政府所普遍采用,低地价招商引资似乎正成为不少地方政府弥补较高的交易费用和投资环境缺陷,提升本辖区竞争力的有力武器。对江苏省常州市30家乡镇企业的调查结果表明,这30家企业创立时,共有52%的土地是通过乡镇政府部门或村民自治机构获得的,其中包括无偿使用集体所有的土地和低价购入土地使用权两个渠道。对外资企业提供的优惠就更多了,有的开发区甚至开出了零地价,例如,广西南宁经济技术开发区在《工业项目用地土地出让金优惠办法》中就提出“:对国际、国内知名的大企业或经济效

[3]

益及社会效益好的项目,经特殊审批后,可享受零地价”。

为》的出版,使博弈论在经济研究中得到广泛应用。博弈论问题通常由3个方面的内容构成:第一,参与博弈的博弈者;第二,每个博弈者可能采取的策略;第三,所有博弈者选择的策略组合下每个博弈者获得的支付。博弈论中的策略决定

(StrategicDeision)对于博弈者至关重要,博弈者的策略一旦决

定,他们从博弈中所能获得的利益(支付)也就同时决定了[1]。拟定博弈者就是各地方政府,为引进投资项目采取的供地政策,供地方式、价格、管理的灵活性等就是他们的策略,而得到投资项目后的利益就是他们的支付。

博弈论可以分为合作博弈(CooperativeGames)和非合作博弈(NoncooperativeGames),前者主要强调的是集体理性和集体主义,是指博弈者之间能达成一个有约束力的协议所进

作者简介　刘胜(1979-),男,广东深圳人,硕士研究生,研究方向:土地利用与国土规划。

收稿日期　2006205208

地方政府之间在供地的方式、价格、管理的灵活性等方面进行的竞争,大多构成了非合作博弈、不完全信息博弈。根据经济学理论,在博弈者数目较少的情况下,通过不断的重复博弈或对非合作博弈实施惩罚,能够得到博弈的合作

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解。但当博弈者众多时,少数人采取非合作博弈对其他人的影响可以较小而不易被察觉,或者虽会被察觉但采取惩罚的成本非常高。这种机会主义动机及其示范效应将促使越来越多的参与者采取类似策略,在土地市场上,众多地方政府通过自愿合作达成协议的可能性很小,最终导致非合作博弈产生。而且,因为出于竞争需要保守策略秘密,或者投资方提供各种说法,利用地方之间开出的条件来多方压价等,地方政府间的这种竞争又是不完全信息博弈。

2.2　博弈过程分析　具体来说,地方政府之间为争夺投资

最优惠的税收条件和提供高效的服务,因此投资方将A、B两个地方列为项目候选地,顺理成章接下来,地方政府的供地方式、价格、管理方式等供地政策成为了投资方重点考虑的因素。只要有可能,投资方将最大限度地降低投资风险和投资成本,他会在A、B两地之间比较、等待,甚至以A地的条件来游说B地、以B地的筹码来向A地要价,真假难辨,这时,A、B两地政府往往处于不完全信息当中。供地政策包括供地的方式、价格和管理方式等,以地价为例,分析

A、B两地政府可能采取的策略和获得的支付,显然,A、B两

项目而展开的非合作博弈、不完全信息博弈的过程,假设有一个投资项目,投资方经过考察论证后认为A、B两个地方都满足项目投产需要的原料、人才、水电供应、交通设施等基本条件,两个地方政府都希望引进该项目,并承诺将给予

　　表1

地政府都有两种策略可供选择,即正常价格供地和降价供地。他们的支付是能否获得项目,以及获得正常土地收益或较少土地收益。组合起来的博弈过程有4种可能(表1)。

地方政府的支付矩阵

政府B

正常价格供地

可能获得项目　可能获得项目正常土地收益,正常土地收益获得项目　失去项目较少土地收益,没有土地收益

降价供地失去项目　获得项目

没有土地收益,较少土地收益可能获得项目　可能获得项目较少土地收益,较少土地收益

政府A正常价格供地降价供地　　　　显然,如果政府A、B都以正常价格供地或都降价供地,他们获得该项目的可能性均为50%,但降价供地将获得少于正常情况的土地收益;如果政府A、B一方以正常价格供地而另一方降价供地,降价的一方将获得项目和较少的土地收益,这样的情况类似于博弈论中的经典问题“囚犯的困境”。对于政府A或B来说,由于获得该项目的潜在收益可能要比当前从土地上取得的收益要大的多,加上他们处于不完全信息当中,所以,他们往往采取降价供地策略,达成了优势策略均衡(Dominant

StrategiesEguilibrium),即博弈者确信,不管对方采取什么策略,

失[5]。据调查,苏州工业用地的市场价格应该在375万～

525万元/hm2,但苏州各开发区实际的供地价格远低于此。

大致的情况是苏州工业园区225万元/hm2,新区是180万元/hm2,吴中开发区150万元/hm2,而在有些乡镇自行设立的工业小区,地价仅30万～45万元/hm2[4]。

3.2　不利于产业升级　过低的地价将会吸引到不少粗放式

的加工项目。在开发区设立初期,这种策略有一定的合理性,但是如果长期大量地实施,土地可能过多过早地低价供给了产业层次初级、效率不高、竞争力不强的企业,那么,后来那些新兴产业、高端产业、高效产业就有可能没有适当的土地可以安排发展,妨碍了当地的产业升级。据调查,即使在外商投资很成功的苏州地区,真正意义上的高新技术企业也并不很多,不少是一些技术含量低的项目,市内的省级开发区平均投资仅为

5亿美元/km2,乡镇工业小区就更低了,而上海浦东的投资额大

自己所选择的策略都是最优策略。这已经形成了典型的非合作博弈和不完全信息博弈。

地方政府要将土地拿出来给投资方使用,要付出征地、拆迁、平整等成本,那么,降价必定会降到成本为止。如果该项目有足够的潜在收益,例如可以为当地带来巨大的税收量和就业量,使地方政府认为即使在土地收益上有损失也值得,那么这个降价过程还将继续,最后的结果可以是零地价供地。例如,苏北某地希望引进一个需要占地333.3

hm、年产20万辆汽车的项目,消息甫出,就引来大批竞争

2

约为25亿美元/km2,差距过大[6]。这种以大量消耗土地资源为代价的经济增长方式,是难以长期维持的,也是我国在“十一五”规划中必须改变的。

3.3　不利于可持续发展　低地价政策降低了创业门槛,有

者,包括苏州、无锡、北京等地区的政府,而苏南某地就开出了零地价的优惠条件

[4]

利于营造发展初期的繁荣。但因为土地会增值,地价的总趋势是上升的,创业者就有通过土地转让获得额外的地价差额的动机。一些中小型企业、技术含量低的投资项目就有可能在享受完政府提供的对新办企业的各种优惠并获得丰厚的创业利润后,随优惠年限一到,就转让土地、转移资本,再到其他地方重新开始、重新享受创业的优惠。低地价使资本转移的机会成本大大降低,这种情况在一些乡镇的工业小区已经出现,对当地经济的持续稳定发展十分不利。另外,供地方式和管理等方面的优惠也可能造成对投资方的约束不力,致使对方圈地大而用地少,浪费了稀缺的土地资源,甚至因为监管不力,在项目运行后出现了可以避免的环境污染,不利于经济社会的可持续发展。

。这种博弈直接导致两方面的后

果,一方面,减少了土地出让的直接经济收益,而以后由投资项目带来的收入是否能超出正常供地的收益,难以证明;另一方面,这种“个体理性”导致“集体非理性”,使社会整体利益和长远利益受到很大损失。地方政府在供地的方式和管理等方面也可能出现类似的博弈行为。

3　博弈行为带来的问题

3.1　土地收益流失　据业内专家估计,20世纪80年代末

以来,土地出让、转让所造成的国有资产流失,最保守的数额每年也达到l00亿元人民币以上,比走私造成的损失还要大,这其中就包括低地价竞争吸引投资造成的土地收益流

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3.4　不利于社会稳定　在博弈行为中,地方政府要降价供改变博弈规则,并使地方政府共同遵守,是取得双赢和多赢的最重要手段。具体而言,除了应该引导地方政府公开信息、设定共同的底线来强制合作、并惩罚私下突破底线的行为外,还应该制定最低地价、创新和完善政绩考核机制。

制定最低地价,不得以任何名义突破和变相突破。上级政府及其国土管理部门对下属各地区的土地,应根据土地取得的成本和土地使用的条件,确定各类用地的最低限价,内部掌握。各地方在招商引资时必须严守该地价底线,不得突破、也不准以变相补贴等其他方式间接降价。

创新和完善政绩考核机制。不能再以GDP为考核的中心,要把投资项目和土地出让价格、项目开工时间及企业投产时间、还有项目对环境的影响作为考核招商业绩的主要内容,更为重要的是,在综合考核里,必须列明在所取成绩中各种资源的消耗量,例如,单位GDP的土地使用量、水耗量、电耗量、环境变化指数等,全面辨证地衡量所取政绩的投入和产出、社会效益、经济效益、生态效益、近期效果、长期影响等,确实引导地方政府实行合理的供地政策。4.3　科学发展策略　供地政策只是发展的手段之一。在

地,就要想办法降低土地的取得成本。在不少地方,这就进一步造成了给予农民的征地补偿费用过低、不按规定发放征地补偿费用,降低给予拆迁户的拆迁安置标准,强行拆迁、暴力拆迁等种种侵犯农民利益、加剧“三农”问题,引发许多社会矛盾的现象,不利于社会稳定、不利于地区经济的持续发展。在美国著名智库兰德公司的研究报告中认为:如有必要,利用数量庞大的流民(失地农民)是扰乱中国的策略之一。反过来说,失地农民的合理保障问题已经成为我们维护社会稳定不可忽视的问题。

4　破解“集体非理性”的策略

按照亚当・斯密“看不见的手”的理论,在市场经济中,每个人都从利己的目的出发,而最终使全社会达到利他的效果。在这里,这种“个体理性”导致“集体非理性”,使社会整体利益和长远利益受到很大损失,该原理失效。必须采取策略打破这种非合作博弈和不完全信息博弈,维护社会整体利益和长远利益。

4.1　信息对称策略　导致非合作博弈和不完全信息博弈的一个重要因素是博弈者不能共谋、他们都处在不完全信息当中

[7]

坚持以人为本、全面落实科学发展观、坚持5个统筹的今天,地方政府更应该致力于全面提高地方的竞争力、走向科学增长的轨道、注意保护环境和维护社会稳定。当前,在实行供地政策的时候,要注意处理好改革、发展、稳定的关系,确实保护耕地、确实维护农民权益。

市场秩序、政府效率、产业结构、法律制度、交通区位、基础设施、人文环境、人才与劳动力价格和土地供应等都是影响投资取向的主要因素,虽然这些因素的改变往往需要长期的努力,但只有当这些因素真正得到较大改善的时候,才是竞争力真正强大的时候,才是真正落实科学发展观、走上可持续发展道路的时候。参考文献

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。在博弈过程中,博弈者之间的信息传递决定了其最优策略的选择,如果A地预先知道B地的降价策略和降价空间,那么他与投资方谈判时,就能坚持一定的底线。但事实上,A、B双方从利己的目的出发,会互守秘密。投资方也可能提供不准确的说法来要价,他们利用这种不对称的信息迫使政府让步。为避免这种“囚犯的困境”出现,必须让信息对称。这就需要地方政府能从共同的利益出发、从大局出发,互通信息、设定共同的底线。上级政府也应该引导地方政府公开信息、设定共同的底线(符合各地方实际的不同条件)、并惩罚私下突破底线的行为。这样,博弈者才有可能做出对大家都有利的选择,达致合作博弈和完全信息博弈,即在博弈过程中,政府A、B都以正常价格供地,他们获得该项目的可能性均为50%,但无论谁胜出,都可获得正常价值的土地收益。

4.2　第3方策略　在市场经济中,众多博弈者的合作如果

是自愿的,那么在私利的驱动下总会出现不合作的状态[8]。各个地方都有自己的利益,但他们有共同的上级,也有更大范围和时段的共同利益。因此,由上级政府作为第3方来

(上接第3852页)台设置11个栏目:①政策咨询;②工作通知;③各地动态;④经验交流;⑤数据统计;⑥就业信息;⑦培训学校;⑧学员天地;⑨教材指南;⑩务工须知;λϖ󰁠来信来访。基本满足了“阳光工程”培训项目管理要求。

2.4　计算机网络设计安全、科学　典型的“阳光工程”网络

接受社会监督。通过网站开展培训项目检查验收,包括检查农民培训台账、农民转移就业台账和补助资金使用情况。

2　网站栏目设置科学实用,功能全面,运行安全可靠2.1　网站的建设步骤　①网站规划;②网页设计;③媒体

素材数据文件制作;④静态网页制作;⑤网络应用程序(服务器端脚本语言)的编程;⑥合成;⑦测试;⑧申请域名。

2.2　网页功能　①资料查询;②浏览信息;③下载信息;④

如图1所示。该“阳光工程”网络使用了硬件防火墙技术,可与入侵检测系统产生联动,提供了安全访问控制、应用代理服务、网络地址转换、用户身份认证、带宽管理、审计等的安全保证,可以满足复杂环境下整个网络安全的需求。

搜索功能;⑤帮助系统;⑥收藏。

2.3　栏目设置科学、实用　湖北省“阳光工程”信息服务平