第２０卷第ｌ期２００６年２月中国土地科学Ｃ砧ⅡａＬａⅡｄＳｄｅⅡｃｅＶ０ｌ２０Ｎｏ．１Ｆｅｂ．．２００６经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例章波一，唐健１，黄贤金２，姚丽－（１．中国土地勘测规划院，北京１０００３５；２．南京大学城市与资源学系，江苏南京２１００９３）摘要：研究目的：研究中国经济发达地区的农村宅基地及其房屋的流转情况。研究方法：实地调查研究、区域对比分析法。研究结果：农村宅基地流转方式主要有售卖、出租和征收等，近郊以出租为主．远郊以售卖为主，并形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场。研究结论：经济发达地区的宅基地流转市场日趋发达，宅基地管理应采取疏导方式而非强堵手段。通过土地管理制度改革，依法准许宅基地人市，建立合理健康的农村宅基地流转市场，统筹城乡协调发展．保护农民利益。关键词：土地管理；宅基地流转；自发流转；北京郊区中图分类号：Ｆ３０１．３文献标识码：Ａ文章编号：１００ｌ一８１５８（２００６）０１—００３４—０５ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆＲｕｒａｌＨｏｕｓｉｎｇＬａｎｄＴｒａｎｓｉｔｉｏｎｉｎＤｅＶｅｌｏｐｅｄＲｅ西ｏｎｓ０ｆ——ＡＣａ鲫ＳｔｕｄｙｚＨＡＮＧＢｅｉｊｉｌＩｇｓｕｂｕｒｂＢ０１，ＴＡＮＧＪｊａｎｌ，ＨＵＡＮＧＸｉａｎｏｉｎ２，ＹＡ０Ｌｉｌ（１．ｃｈｉｎａＬａｎｄｓｕｒｖ。ｙｉｎｇａｎｄＰｌａＩｌｎｉｎｇＩｎｓｎｔｕｔｅ，Ｂｅ巧ｉｎｇ１０００３５，Ｃｌｌｉｎａ；２．ＤｅｐａｎｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｎａｎｊｉｏｇｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｊｉ“ｇ２１００９３，ｃｌｌｉｎａ）Ａｂ舳ｃｔ．ＭｅｔｈｏｄｓｔｍｎｓｉⅡｏｎＡｎｎ８ｏｆａｒｅｐ“Ｉｐｏｓｅｏｆｔｈｉ８ａｎｄｐ８ｐｅｒｉｓｔｏ卸ａＩｙｚｅｍｒａｌｗｅｒｅｈｏｕｓｉ“ｇａｎｄ１ａｎｄｔ砌ｓｉｔｉ叽ｔｙｐｅｓｉｎｄｅｖｅｌ叩ｅｄｒｅｇｉｏｎｓ．１ａｎｄｄｅｍｏｎｓｔ嘶ｏｎｍａｒｋｅｌｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｍｐａｒｉｓｏｎＲｅｎｔｉ“ｇｈａｓｅｍｐｌｏｙｅｄ．Ｔｈｒｅｅｍｏｒｅｆｒｅｑｕｅｎｄｙｔｈｅｍａｉｎｉｎｏｆｍｒａｌｓａｌｅｉｎｈｏｕｓｉ“ｇｅｘｕｒｂｓａｌｅ，ｒｅｎｔｉｎｇａｎｄｏｆｒｕｍＩｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ．ｈｏｕｓｉｎｇｌａｎｄｌａｎｄｉｎ０ｃｃｕｒｓｓｕｂｕｒｂａｎｄａｒｅａｓ．ｉｎｖｉｓｉｂｌｅｂｅｅｎｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄｉｎａｒｅ龋ｉｓｌｂ珊ｏｆｍｏｒｅａｎｄｓｐｏｎｔａｎｅｏｕｓｎａｎｓｉｈｏｎ，Ｔｈｅｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｍａｒｋｅｔｏｆｍｒａｌｈｏｕｓｉ“ｇｄｅｖｅｌｏｐｅｄｂｅｃｏ面１唱ｍｏｒｅＡａｄｖａｎｃｅｄ．Ｔｈｅｎｌｄｈｏｕｓｉ“ｇｌａｎｄｓｈｏｕｌｄｂｅｗｅｌｌｃｏｎｄｕｃｔｅｄｈｏｕｓｉ“ｇｌａｎｄｍｔｈｅｒｔｈａｎｎｅｅｄｓｔｏｒｅｓｔｍｉｎｅｄｆｍｍｅⅡｔｅｒｉ“ｇｔｌｌｅｂｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄｂｙｌａｎｄｍａｒｋｅｔ．ｍｔｉ叩丑ｌａｎｄｈｅａｌｔｌｌｙｔｒ彻ｓｉｔｉｏｎｃｏｎｔｒｉｂｕｔｅＫｅｙｍａｒｋｅｔｏｆｔ０ｍｒａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒ撕０ｎｓｙｓｔｅｍｒｅｆｂ珊．Ｉｔ丽ⅡａｃｈｉｅＶｉ“ｇｈａⅡｎｏｎｉｚｅｄｕｒｂａＩｌ—ｍｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ０ｆｔｌｌ。ｐｅａｓ锄ｔｓ’ｒｉｇｈｔｓａｎｄ８ｕｂｕｒｂｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｗｏｒｄｓ：ｌａｌｌｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｔ姗ｓｉｔｉｏｎｏｆｒＩｌｒａｌｈｏｕｓｉｎｇｌａｎｄ；ｓｐｏｎｔａＩｌｅｏｕｓｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ；Ｂｅ玎ｉｎｇ农村宅基地发生流转在中国各地尤其在大中城市的城乡结合部是一个普遍现象。近年来，中国城市化和工业化进程不断加快，人口向经济发达地区聚集，从而加大了流动人口和外来人口在大中城市周边郊区的人口密收稿日期：２００５－０８．０５修稿日期：２００５—１１．１６基金项目：国家自然科学基金（７０３７３０２９）；中国土地勘测规划院与北京市农村经济研究中心合作项目“北京农民宅基地与房产制度研究”。第一作者：章波（１９８０一），男，江苏常州人，助理工程师，硕士，生要研究方向为土地经济与土地政策。万方数据 章波等：经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例３５度，使得城郊农宅的流转活动空前活跃。在经济发达地区农村宅基地流转活动已经具有相当规模，其发展势不可挡。目前农村建设用地流转试点工作已普通展开，并已进行了广泛的调查研究，形成了初步的理论体系”】。然而对于宅基地流转及其流转市场的建立均没有系统的研究，土地管理法律和规定都已无法有效管理农村宅基地的使用和变更。北京市郊区的宅基地流转比较普遍，特别是在交通便利、工业基础条件优越、远郊平原景观秀丽的区域。据调查，京郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的ｌｏ％左右，有的甚至高达４０％以上。因此，将北京市郊区作为农村宅基地流转的研究区具有十分重要的意义。调查点选择了朝阳、昌平和怀柔三个区，分别代表近郊平原地区、远郊平原区和远郊山区，便于进行区域闯对比分析。在每个区选择一个乡镇的１—３个村，重点深入了解该村宅基地和农民房屋的具体情况，考察宅基地和农民住房流转的数量、方式和管理等情况，做到有面有点，点面结合。１宅基地与农民住房流转的主要形式北京市郊区农村宅基地流转主要有买卖、租赁和国家征收三种形式，其中以出租最为活跃。（１）买卖房屋。随着社会经济的发展和城市化进程的推进，不少务工经商的农民逐步向城镇集聚，在取得一定的经济收入后在城市购买商品房而将原农村住宅连同宅基地出售给他人居住或用作经营场所。据调查，买卖后房屋所有权汪发生转移，通常还由买方出资修葺房屋甚至改造房屋结构，部分房屋的用途转变为商业用房。从交易主体看包括两种情况，第一种情况是本村内成员之间的买卖。有的农村居民农转非后，留下房屋无人居住，有的农户也因婚丧嫁娶一户有多处宅基地和房屋的，长期无人居住，而又欲放不可、欲拆不舍．于是出售给那些急需建房又无处安排的本村居民居住。按照北京市第３９号令《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》中第九条规定，“村民全家迁出本村或由农业户口转为非农业户口后另有住房的”，“可经乡人民政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民”，因此这种行为是合法行为。第二种情况是非本村成员购买。在怀柔区和昌平区，风景秀丽，依山傍水之地吸引了不少城市居民，有的出售给城市退休人员，周末或夏季来度假体闲，有的出售给威家，办公和居住两用。如昌平区兴寿镇的上蔸村吸引了很多画家在此扎寨成为有名的画家村，他们出钱改造，基础设施条件和环境不断改善，服务业水平不断提高，带动了农村经济的发展。第二种情况比较复杂，涉及本村外的农民和城市居民两类购房主体，其中以城市居民购房为主。但均超出中国现行制度规定，因此属于不正当交易行为。（２）出租房屋。这是最为普遍的流转形式，即村民在依法取得的宅基地上建成房屋后，将房屋整体或部分出租，个人获得利益，承租人将其作为住宅、办公、体闲、仓库或其他经营服务场所，在出租了房屋的同时也出租了宅基地的使用权“１。据调查，出租房屋以居住用途为主，在流转前后一般不改变房屋的用途，房屋所有权证仍归出租人所有。由于租金水平随着房源紧缺和农村经济发展不断提高，出租期限较短，一般为１—２年，甚至更短的几个月，租期到了按照最新租金水平再续约。然而，有些地区农民住房的租期长达几十年，租金一次性付清，出租人一般进城居住，不会再回来要房，承租人长期拥有此房。政府明令禁止宅基地和农民住宅买卖，因此，城镇居民采用这种变相的手段购买到农民房屋和宅基地。（３）国家征收宅基地。因开发区或者基础设施建没需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁，原宅基地改作它用。如高速公路建设中，公路所经村庄部分农民必须搬迁；或因城市规划调整，城乡结合部的部分原宅基地被用做城市建设用地的。２宅基地与农民住房流转的原因（１）经济利益驱动寻租行为。在京郊农村流行这样的口头禅：“多盖几间房胜过养一儿”。很多农户将自己住房的一部分出租，在朝阳区金盏乡一问农宅的月租金是１５０一３００元，年租收入达到１８００—３６００元／间，成为万方数据 ３６中国土地科学２００６年２月第１期农民现金收入来源之一，年长者将其作为养老之用。农村宅基地流转为发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥了巨大作用“】。（２）村民与市民需求互补。农民有进城的愿望，而很多市民则向往农村的田园风光。有条件的农民在城里买房，原先的宅基地及其地上房屋空闲，而有的城里居民想在农村购买一套住宅用作休假和疗养等，于是形成利益互补，双方达成协议进行买卖。（３）农村景观和生态吸引力。昌平区兴寿镇画家村的形成主要就是这方面的原因。自１９９５年第一位画家选中了昌平上苑这块有山川、河流、田野、星光的地方，买地置房，便源源不断有人加入其中。迄今为止，上苑共聚集了近３０位画家，他们或购地造屋，或买农家闲置旧宅院修葺改造，使当地的宅基地和房屋流转十分活跃。（４）政府强制征收。国家基础设施建设或者根据城镇规划修建道路的，途经的村庄需要拆迁，土地被征收。这类宅基地流转是强制性的，由国家或建设单位给予补偿安置。表ｌＴａｂ．１北京郊区典型村镇宅基地与农民住房流转情况ｒ叫叫ｂｏⅡｄｎｇｌａＩ－ｄ岫ｔｙｐｊｃｍｔｏｗ璐ｏｆＴｒａ商ｎ佃ｄｔＩｌ蚰帆ｏｆｍ柚ｉ岵ｓｕｂｕｒｂ填表说明：北京郊区宅基地与农民住房流转的主要形式为买卖和出租住房，因此定义交易比例＝（买卖户＋出租户数）／总户数；由于在怀柔和昌平以买卖农宅为主，因此将非常住户数Ｉ吁总户数的比例作为潜在的交易比例，而在朝阳区宅基地与农民住房的主要流转方式为出租，因此将流动人口占总人口的比重作为潜在交易比例。３宅基地与农民住房流转的区域差异调查地区有近郊和远郊，朝阳区是近郊，昌平和怀柔区均属于远郊，它们到北京市中心的距离①分别为１２ｋｍ—１５ｋｍ、３７ｋｍ和５０ｋｍ。区位差异、都市经济辐射和景观导致了农村宅基地和农民房屋的流转活跃程度、流转方式等的差异。流转活跃程度的区域差异。农民房屋出租活动在北京近郊较远郊更为活跃，近郊朝阳区典型村庄的房屋出租比率为３５％，远郊昌平区为２０％左右。从距离京城的远近看，流转活跃程度（以交易比例衡量）从怀柔区、昌平区到朝阳区依次递减（表１所示），通过计算，交易比例和到京城距离的相关系数为一ｏ．９１９，说明区位因素是农村宅基地流转的主要动力之一，离城市距离越近流转活动越活跃，反之亦反。从区域环境和周边经济发展水平看，在工业区、农场周边的村庄宅基地流转最为活跃。如朝阳区的曹各庄村有一家北京著名的民营电缆厂，许多外来人口在此打工，全村常住人口８００多人，而外来人口达到１３５０多人，超过了本村常住人口，大大活跃了当地的宅基地和房屋出租，几乎家家都有房间出租；其次为旅游资源和自然景观丰富地带，如昌平区兴寿镇的上苑村，聚集了许多画家，从一定程度上推动了当地经济的发展。流转方式的区域差异。宅基地和农民住房的短期租赁行为主要集中在北京近郊，长期租赁和买卖房屋的行为主要发生在远郊且风光秀丽区域。近郊也有少量的农民住宅买卖行为，多数是农民农转非后到城市购买商品房，出售原有的农村住宅；昌平区买卖和出租行为二者皆有，且出租比例稍大于买卖比例；而在远郊怀柔区，工①到北京市中心距离的计算方法：测算该区巾心镇镇政府办公地到北京天安门的直线距离。万方数据 童鎏篓！墨鎏垄垄垫垦壅盟重量丝煎整旦壑互錾＝二坐ｊ！塞壹鳌垦塑型员来此购房用于养老或者休闲。４！！业相对不发达，外来人口不多，短期租赁行为较少，倒是由于空气清新，山水风光秀丽等因素吸引了城市退休人宅基地与农民住房流转中的问题中国经济发达地区的农村宅基地和房屋流转已经十分活跃，但是根据中国《宪法》和《土地管理法》的规定，这些流转的做法除了国家征收外均不在现行法律允许范围内，于是形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场，其中存在很多隐患，这些问题也凸现了中国法律和制度不适应城市化和经济发展进程的弊端。宅基地与农民住房流转中存在的问题主要有：ｆ１）交易大多暗箱操作。由于北京市的对外经济辐射作用，带来了很多外来人口人京，京郊农村宅基地及房屋出租买卖已经十分活跃。但是，《土地管理法》规定，宅基地是农民的居住财产，无法入市，因此，宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成。（２）法律滞后，无法可依。北京市于１９８９年底发布３９号令，加强农村宅基地的管理，但是时至今日，农村宅基地和房屋的交易已经势不可挡，该规定已经无法解决农村土地流转中的突出问题。农村宅基地流转从流转条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面，均缺乏明确的法律法规及政策的规定和指导，这一方面增加了管理的难度，另一方面大量宅基地流转私下进行，扰乱了土地市场的正常秩序。而且自发流转行为和结果不受法律保护，当转让、出租行为发生后，无法律的约束和保障，双方一旦发生矛盾和纠纷，各执一词，如果对簿公堂的话，法院只能依据大法的规定，判处此项交易不成立，从而不分谁对谁错，一味地维护本村居民（即宅基地使用者）的利益，这在一定程度上损害了承租人或者是买方的利益，助长了村民在处理宅基地交易案件上的无理行为。（３）歧视性的法律加剧了城乡二元分割。中国法律向来以面向国有土地为主，严格限制农村集体土地的使用和流转，实质上是对农村集体土地的歧视待遇。城镇居民对应的是商品房，而农民对应的是宅基地和农宅，商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农宅则无法作为资产进人市场经营，明显体现了城乡差距与分割。（４）停止宅基地审批，造成用地紧张，私搭乱建问题严重。北京市自１９９９年始，冻结农村宅基地审批，无法解决分家立户等新增宅基地问题。另外，受到经济利益的强烈驱动，很多农户在原有宅基地范围内私搭乱建，能盖的地方都盖上了房子，包括庭院甚至挤占道路，多余的房屋用于出租。造成住宅布局混乱，村庄环境脏、乱、差。但是法律规定不能强拆，因此，政府部门处于无奈境地。５规范管理农村宅基地与农民住房流转的建议随着城市化和工业化向城郊农村地带不断扩张，在经济利益、城乡居民利益互补以及景观优势等因素的共同驱动下，经济发达地区宅基地流转的市场日趋发达，因此宅基地管理措施应当采取疏导方式而非强堵手段，通过土地管理制度改革，依法准许宅基地人市，制定宅基地流转制度，建立合理健康的农村宅基地流转市场，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制，推动城乡协调发展，保护农民利益。近期急需解决的问题有：（１）建立合理的宅基地分配机制。北京市３９号令规定了村民每户建房用地的标准，但是此标准不符合集约利用土地的要求。对于新增宅基地可以设计不按户限定标准，而是规定人均面积上限，超出部分根据有待建立的农村宅基地价格体系规定韵地价购买。宅基地流转过程中获得的收益分为房屋收益和宅基地收益，前者全部归原宅基地使用者所有，后者应当在国家和集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配，大部分留给原宅基地使用者，国家则通过土地税的形式分享”１。ｆ２）整理农村宅基地。清理空置住宅，“一户多宅”和闲置宅基地。全面开展宅基地登记发证工作，界定宅基地边界和产权，为宅基地市场提供基础条件，鼓励农民向住宅小区集中，提高土地利用效率。（３）结合村镇规划，合理组织宅基地布局。许多宅基地布局杂乱无章，零星分散，土地浪费和乱占现象严万方数据 ３８中国土地科学２００６年２月第１期重，应当鼓励农民建楼房，配套的宅基地面积上限应作相应调整。实行宅基地有偿使用制度，便于对村庄统一规划、加强管理，改变村落破旧零乱的面貌”】。（４）明确宅基地合法流转范围。明确农民宅基地的使用权究竟是债权还是物权。如果是债权，永远处于发包、承包的关系上，是不能流转的，使用者无权抵押。如果是物权，则可以流转，要真正保护农民的利益，就要明确其为物权，承认宅基地人市经营。宅基地的所有权仍然属于集体，但是合法使用者享有租赁权和收益权，可以将农宅人市买卖租赁。农村村民出卖、出租房屋后，不得重新申请宅基地。（５）建立规范的宅基地流转制度。合理的农村宅基地流转制度包括农村宅基地流转形式、程序及具体登记、管理措施等的具体规定。（６）建立规范、有序的农村宅基地市场。随着社会主义市场经济体制的建立，土地要素市场也从无到有逐步建立起来，初步形成了土地市场体系的框架”１，但是对于农村宅基地市场方面却是一片空白。在新的形势下，特别是在人地矛盾日益加剧的今天，要完善社会主义市场体系，协调大量潜在宅基地供需，合理利用土地就必须改变农村宅基地的无偿使用制度，建立起规范、有序的农村宅基地市场，其关键是形成合理的价格体系，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。价格的确定要体现宅基地区位环境质量的差异性”】。实现中国农村宅基地合法合理流转任重道远，中国幅员辽阔，受城市化水平和经济发展水平差异的影响，各地农村宅基地的流转方式和活跃程度均有不同。北京市郊区的宅基地流转行为在中国经济发达地区中具有典型性，但也有局限性，这只是中国广大农村的冰山一角。因此，还需要进一步开展包括长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转的研究。此外，建立与农村宅基地合法合理流转相配套的财税体制、土地税制和集体土地产权等制度，也是迫切需要研究的任务。参考文献（ＲｅｆｅＭ眦龉）：ｆ１１刘允洲．制度创新之路——农村集体建设用地流转管理实践与理ⅢＭ】北京：人民日报出版社，２００１．［２】张竟竞，高建华河南省农村宅基地流转问题初探［Ｊ］河南大学学报（自然科学版），２００３，３３（４）：８２—８６．ｆ３１刘庆，张军连等经济发达展集体非农建设用地流转初探——以农村宅基地为例［Ｊ】农村经济，２００４（２）：３３—３４【４］赵之枫城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探［Ｊ］农村鳋济问题，２００１（１）：４２—４５．［５】郭青霞，张前进关于建立农村宅基地市场的思考［Ｊ】Ｉ】Ｊ西农业大学学报．２００１，２“３）：２８８—２９０．（本文编辑李鞠）万方数据 经济发达地区农村宅基地流转问题研究--以北京市郊区为例
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
章波， 唐健， 黄贤金， 姚丽， ZHANG Bo， TANG Jian， HUANG Xian-jin， YAO Li章波,唐健,姚丽,ZHANG Bo,TANG Jian,YAO Li(中国土地勘测规划院,北京,100035)， 黄贤金,HUANG Xian-jin(南京大学城市与资源学系,江苏,南京,210093)中国土地科学
CHINA LAND SCIENCE2006,20(1)40次
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