幽Ｊ Ｊ 完善甘肃省农村义务教育经费保障机制的思考 司言武丁颖周娟 【摘要】通过甘肃省的相关调研，分析出现行农村义务教育经费机制运行中存在的主要困难和问题，提出应从体 义务教育 经费保障新机制 制上进一步明确各级的投入责任，调整城乡义务教育投入结构，进一步优化教育资源，建立公平的教育新机制。 【关键词】农村【中图分类号】Ｆ８１０．４５３【文献标志码】Ａ【文章编号】１００６—２０２５（２叭０）０４—００５７—０４ 【作者简介】司言武，北京大学中国教育财政科学研究所博士后，经济学博士，浙江财经学院财政与公共管理学院 副教授，主要研究方向为教育财政理论与实践（北京１００８７１；浙江杭州，３１００１８）；丁颖，北京大学中国教育财政科学研 究所讲师，经济学博士，主要研究方向为财政理论与实践；周娟，北京大学中国教育财政科学研究所科研助理，经济学 硕士，主要研究方向为教育财政理论与实践（北京 １００８７１）。 甘肃省是中国经济和社会发展较为落后的一 个西部省份，各级的自有财力也较为薄弱，存 元，其中，免杂费资金６．９５亿元，补助公用经费１．３２ 亿元，免费教科书资金１．３３亿元，家庭经济困难寄 宿生生活费补助金额１．２８亿元，校舍维修改造长效 机制资金２．２４亿元。 ２００７年１１月．财政部、教育部调整完善了农村 在着为数众多的国家级贫困县。农村义务教育经费 保障新机制的实施能否在贫穷落后地区取得实质 性的效果，能否从制度保障和机制运行上解决农村 义务教育存在的诸多难题，是我们迫切需要进一步 核实和厘清的问题。为此，笔者在结合甘肃省会宁 县和天祝县两个国家级贫困县调研的基础上，分析 出甘肃省现行农村义务教育经费保障机制运行中 义务教育经费保障有关措施。从２００７年秋季 学期开始，由财政提供资金的免费教科书覆盖 面扩大到农村义务阶段所有学生，提高了家庭经济 困难寄宿生生活费补助标准，甘肃省相应地执行了 存在的问题，并提出进一步完善的对策。 一． 国家的，具体为：小学每生每天２元。初中每生 、农村义务教育经费保障机制实施概况 甘肃省农村义务教育经费保障机制改革从 ２００６年春季学期全面实施，当年全省８７个县（市、 区）农村义务教育阶段学校（含县、镇和民族自治州 城区）的４０１万中小学生全部免除杂费并补助了公 每天３元，学生每年在校天数均按２５０天计算，全 年小学生、初中生分别补助５００元、７５０元；同时，提 高了全省农村义务教育阶段中小学生的生均公用 经费补助标准和农村中小学校舍维修改造长效机 制资金补助标准。２００７年全省投入总资金１６．５７亿 元．其中，免杂费和补助公用经费资金共计８－４亿 元。免费教科书资金２．５１亿元，家庭经济困难学生 生活费补助资金２．９亿元，校舍维修改造长效机制 用经费．２６２万家庭经济困难学生享受了免费教科 书．５３万多名家庭经济困难寄宿生得到了生活补 助。２００６年全省投人新机制的总资金达到１３．３３亿 ｌ 豳盈日 资金２．７６亿元。 ｌ 费的来源，同时也促使学校强化民主理财，提高了 从２００８年春季学期开始，甘肃省进一步提高 了农村义务教育阶段学校公用经费标准，将农村小 学由１８０元／生・年提高到２４０元／生・年。县镇小学 由２１０元／生・年提高到２５５元／生・年；农村初中由 管理水平。新机制实施以后，严格执行收费公示制 度，加大了收费督查力度，义务教育乱收费投诉较 以往年度有明显减少。由于建立健全了农村中小 学预算编制制度，严格规范了公用经费开支范围， ２４０元／生・年提高到３７５元／生・年，县镇初中由２７０ 元／生・年提高到３９０元／生・年。该年全省共投入资 金２５．９９亿元。其中补助公用经费１１－３８亿元，由中 央财政和省级财政按８：２的比例承担；免费教科书 不仅保证了学校资金安全，还提高了资金使用效益。 （三）教师收入提高，不低于当地公务员水平， 教师队伍稳定性、积极性得以提高。新机制实施后， 会宁县和天祝藏族自治县进一步落实了以县为主 资金４．７４亿元，全部由财政承担，农村义务教 育阶段３８５万学生使用了免费教科书；家庭经济困 难寄宿生生活费补助资金４．４８亿元，从２００８年秋 季学期起，甘肃省全部免除了城市义务教育阶段学 生学杂费，所需由、省和市区财政按５：２．５：２．５ 的比例承担．在全省城乡基本实现了免费义务教 育。经过几年的努力，２００９年，甘肃省农村义务教育 阶段经费公用经费补助标准达到了基准定额， 即小学３００元／生・年，初中５００元／生・年，农村义务 教育阶段学校经费保障水平从而得到进一步巩固 和提高．取得了明显的成效。 二、农村义务教育经费保障机制实施的成效 （一）各级财政教育经费落实较好，保障了 学校正常运转，提高了农村适龄儿童入学率。甘肃 省经济基础一直较弱，新机制实施后，学校校舍维 修、教育教学活动和教学培训缴费得以落实，教育 经费较以前有很大的提高，保障了学校正常运转。 另一方面，实施新机制后，甘肃省农村义务教育学 生全部免交学杂费、教科书费，寄宿生享受生活补 贴，农村学生重返校园，学生人数增加成为改革的 最明显变化。据统计，仅免除学杂费一项，平均每年 每个小学生减负１４０元～１８０元，初中生减负１８０ 元～２３０元：同时享受免费教科书的，平均每年 每个小学生减负２１０元～２５０元，初中生减负３２０ 元～３７０元；同时享受寄宿生生活费补助的，平均每 年每个小学生减负多达５１０元～５５０元，初中生减负 多达６２０元 ６７０元，为农村家庭减轻了不小的负 担，也扫除了经济困难家庭孩子进人校园的最大 障碍。 （二）各级对教育经费管理重视，县级部门 成立了专门结构专门管理。新机制的实施，从制度 和法律层面强化了对义务教育的责任，将学校 一切的收支纳入预算管理，保证了农村义务教育经 盈 的管理，确保了教师工资足额发放，保证教师 工资不低于当地公务员水平。在调研的两县中，发 现当地的教师平均工资水平已经超过了公务员水 平的１０％．同时，因为甘肃省市场经济并不发达，当 地人均收入很低，教师在甘肃地区成为很有吸引力 的职业。 （四）严格财务管理，保障了义务教育经费的专 款专用。在调研中，发现会宁县和天祝县都实行了 “校财局管”；在资金分配上实行“直达制”，县财政 局、县教育局直接将补助经费分解下达并拨付到每 一所义务教育阶段学校：在资金运用上实行“专户 制”，学校设立义务教育经费专户，实行专款专用； 会宁县教育局给每个寄宿生发放贫困寄宿生生活 补助费证件，里面详细记载了寄宿生生活补助费发 放记录，让每个寄宿生清楚知道自己生活补贴的发 放额度和进度，增强了落实的透明度，以接受 群众监督。通过这样的管理方式，有效保障了义务 教育经费在使用中不会被截留和挪用，从而保障了 经费的专款专用。 三、农村义务教育经费保障机 制运行中存在的困难和问题 （一）取暖费、饮水占公用经费的比例急剧增 加，导致规模较小的学校公用经费不足．影响了教 学的正常开展。甘肃省由于其气候和地理环境等因 素制约，导致很多农村学校公用经费中很大一部分 无法用于正常的教学建设中，有些地区农村学校的 绝大部分经费甚至被取暖费、饮用水等占用了，使 得日常的教学和办公经费运行困难。如调研中的会 宁县王山小学和天祝藏族自治县的华藏寺镇中学。 因为地处高寒地区，自然条件恶劣，平均采暖时间 为八个月，加之近年煤炭上涨幅度大，运输费增加． 致使煤炭和电费占到整个公用经费的８０％，学校运 转艰难。另外．甘肃饮水问题也很严峻。调研的王山 司言武，丁颖，周娟：完善甘肃省农村义务教育经费保障机制的思考 小学因为干旱少雨，ｌ０％以上的公用经费用于拉水， 严重影响了日常教学的正常开展 （二）学校布局分散、规模小，布局调整难度大 甘肃气候恶劣，地形复杂，存在学校布局分散的问 题。调研中的天祝藏族自治县地处高寒山区，山大 沟深，自然条件差，农牧民居住分散，致使学校布点 过多，规模过小，学生人数不足１００人的学校有１２２ 所，其中不足１０人的５２所；会宁县１００人以下的 学校有２１５所。这些学校撤并建设资金需求大。布 局调整难度极大，其有限的规模致使公用经费规模 太小，影响了学校的正常运转。 （三）对学佳伙食没有统一规定，多数学校食堂 简陋、条件差，饭菜品种单一一，不能满足寄宿学生的 生活需要。在调研过程中，发现学生食堂管理应予 以高度重视。走访的几个学校中，学生午餐基本上 只吃主食。学生正处在生长发育的关键时期，长期 营养不良将会带来很多问题。加之有些学生因为家 庭距离远，一学期才回一趟家，长期依赖 学校食堂， 长此下去，势必影响寄宿学生的身心健康。在调研 过程中，发现部分学校学生食堂饭菜定价不合理， 存在食堂牟利的现象，变相增加了学生负担。 （四）农村生源逐年减少，县城学校过于拥挤。 由于出生率降低、适龄儿童减少及人们对优质教育 的追求等原因，越来越多的学生家庭进入县城，一 方面造成农村学校因为生源减少，公用经费严重不 足，另一方面使得县城中学过于拥挤。例如，天祝藏 族自治区县城的天祝一中和新华中学班额严重超 编（每班平均８２人）。又如会宁县，很多农村家庭把 孩子读书看成是改变贫困和家庭命运的主要出路。 为＿ｒｌ让孩子享受到县城的优秀教育资源，许多家长 甚至陪读到县城，导致该县城出现了几个规模相当 的“陪读村”，据估计，陪读家长的人数多达数干人。 （五）专业英语教师短缺。在调研的两县，除了 县城，在农村学校，英语等基础学科的师资缺口较 大．为满足开课需要，常常由其它学科教师改教，致 使教非所学，专业不对口率偏高。现在村小学校最 为紧缺的是英语、计算机、音乐、美术、体育等学科 的教师，许多村小学校英语有课无人教而被迫请实 习牛代课，计算机教学有设备无人能操作，造成资 源的利用率不高和浪费现象严重。 四、完善农村义务教育经费保障机制的对策 （一一）从上进一步明确各级的投入责 任。明确、省、县级义务教育责任，建立各 级分级分担的义务教育经费投入保障机制．并 以法律形式固定下来，将每年经费投入分别纳入各 级财政预算中。各级还应继续加大教育投入力 度，构建和完善保障农村义务教育投入持续稳定增 长的长效机制。新机制的经费投人虽然以和省 级财政为主，但在经费管理上县（市、区）级是主体。 因此，要进一步落实县（市、区）级的责任，切实 加强管理，将本级财政应承担的专项资金纳入财政 预算，确保对农村义务教育的原有投入不减少，并 在财力运行的情况下逐年增加。如在财政保证 原有财力投入的情况下，叮以要求地方进一步 考虑将公用经费调整到小学每生４００元～５００元／ 年，初中每生６００元～７００元／年，并建立与物价涨幅 同步增长的长效机制。 （二）调整城市和县乡义务教育投入结构。新机 制保障了农村中小学最基本的公用经费支出，但农 村中小学的办学条件并没有从根本上得到改观，生 活用房短缺，实验条件较差，音体美器材和取暖设 备等也很难满足。从兰州市和调研的两个县来看， 市级单位和县乡的义务教育基础设施投入差别较 大，形成了公众所熟知的城乡差距。应在国家财力 有限的情况下，重点保证农村义务教育的投入，对 全国的城市义务教育投入状况与城市人均收入和 人均财政收入等指标的相关性作一理论研究，建立 一个相对客观的指标来决定的投入力度， 尽可能减轻的财政负担，激励地方财政投 入积极性。同时，针对城市市场化程度较高的现状， 收费制度在城市也可以继续保留，当然对贫困家庭 和农村户籍家庭，的补贴应继续保留。 （三）进一步调整教育布局，优化教育资源配 置，建立资源平等占用的教育新机制。各级财政、教 育部门务必要本着“立足当前、着眼长远、统筹规 划、合理布局”的原则，切实调整优化农村中小学布 局，整合教育教学资源。通过中小学危房改造和农 村寄宿制学校建设工程，争取达到小学建在乡镇的 目标。进一步扩大初中寄宿生比例，尽可能将所有 的初中制学校建在县城，这样做的好处是：一方面 县城可以保证教师工作的投入和稳定性，另一方 面，县城的社会化程度较高，有利于农村孩子的身 心发育，第三，为教育资源的公平享有提供机制上 的保证。可以考虑采用随机抽取的方式来选择就读 ｌ 豳 ｌ学校，这样做的目的一方面是基于公平的需要，更 发生。 重要的是有利于遏制地方对教育资源分配和 （五）高度重视贫困县学生的营养问题。在调研 投入的不均等。 的两个县市中．学生的主餐基本是以淀粉类食物为 应努力实行高中建在城区的目标，随着高中学 主（面粉和土豆），对寄宿制学生来说，这样的营养 生的自理能力提高，应考虑逐步将县镇高中向城区 结构对学生的身体发育和智力培养都有很大的负 进行转移。将现行的县城资源和城市资源进行整 面作用。因此，应该考虑建立国家的中小学生强制 合，建立农村孩子无障碍人学的通道。在地区中考 性营养标准，将以前的寄宿制补贴和营养计划结合 的基础上．考虑以分数为导向来选择就读学校，强 起来．如可以考虑对中小学生的午餐实施免费营养 制性将城市高中的入学份额向农村进行分配，以尽 计划，采用采购的方式，最大程度发挥该 可能使农村学生享受到公平的教育资源。 的效果 （四）清理化解县城义务教育阶段学校“普九” 债务及非义务教育阶段学校债务。由于县城义务教 【参考文献】 育阶段学校“普九”债务未纳入２００８年～２００９年“普 ［１］王善迈．重构我国义务教育财政制度【Ｎ］．中国教育 九”债务化解范围，致使一些县城学校的债务严重， 报．２００５一Ｏ８一ｌ５． 如天祝藏族自治县的县城义务教育阶段学校负债 ［２】郭伍宏，高彩玲，康小丽．税费改革后农村义务教育经 高达７７９４．７万元，直接影响了学校的发展。为解决 费投入存在的问题及对策——以甘肃省为例ｆＪＪ．开发研究， 高中阶段的就学难题，该县负债建设普通高中及其 ２００６，（１）． 职教中心．高中阶段债务达２０２２万元。农村义务教 【３侗晓红，李宁．免费义务教育：实现义务教育公平的制 育“普九”债务化解是全国性的，但未考虑到藏 度变迁［Ｊ】．东北师范大学学报．２００６，（３）． 区的特殊性，建议划拨专项经费，化解天祝藏族自 【４】鹿丽．对我国财政性教育投入的分析与思考【Ｊ】．统计 治县的债务，同时稳定教育经费投入，防止新债务 研究，２００５，ｆ２）． ・＜＞●ｏ・ｏ・＜＞・ｏ・ｏ・０・０・＜＞・ｏ・０・０・０・＜＞●０・＜＞・０●◇・０‘◇・ｏ●＜＞・（＞・ｏ●◇・＜＞・＜＞・＜＞●＜＞・◇・０・＜＞●＜＞●＜＞●◇●＜＞●＜＞●０●ｏ●＜＞●０●＜＞●＜＞●＜’－●＜：＞●＜＞ （上接５６页） 农民购买的积极性，真正把农村消费启动起来。 正确引导农民的消费预期可以扩大农村居民消费 需求。首先要加强农村基础设施建设，尽快推进农 【参考文献】 村通路通水通电，加快农村教育、医疗和文化等基 ［１】安格斯・迪顿，约翰・米尔鲍尔著，龚志民译．经济学与 本公共服务设施建设，启动农民对更高层次商品的 消费行为 】．北京：中国人民大学出版社，２００５． 【２】沈丰，胡丽萍．我国小额农贷可持续发展的困境及对策 需求。 研究——基于绍兴地区的调研ｆＪ】．农业经济，２００８，（８）：６９－＇７０． （六）调整消费品供给结构 ［３】洪波．收入差距对我国粮食产量影响研究［Ｊ】．安徽大学 针对当前我国农村消费品结构中存在的弊端， 学报 学社会科学版），２００７，ｆ３），１３７—１４１． 应该把扩大农村居民消费需求同产品结构的战略 ［４］陈文玲，郭立仕．关于农村消费的现状及建议【Ｊ】． 性调整有机地结合起来，形成生产与消费的良性循 财贸经济，２００７，（２）：６８—７４． 环。首先。企业要根据市场需求调整产品的供给结 【５］３０宇红．重视扩大农村消费需求［Ｊ】．宏观经济管理， 构，开发设计出符合农村居民消费特点的消费品。 ２００６，（２）：５３－５５． 【６］龙菊．刺激我国农村消费增长的金融思考【Ｊ１．商业时 企业应充分考虑农村消费环境差异和农民消费水 代，２００６，ｆ５）：３２—３３． 平特点，研究开发物美价廉、质量可靠、节能环保、 Ｉ７】熊吉陵，匡胜．启动农村消费市场的新视角【ｊ】．统计与 操作简单、售后服务完善的产品，确保农民买得放 决策，２００７．ｆ９）：１０８—１０９． 心、用得满意，以增加消费品的有效供给。扩大农村 【８】朱信凯．流动性约束与农民消费『Ｊ】．经济研究参考， 居民消费需求。其次。国家要实行可操作性强的经 ２００８，（８）：４０－５０． 济，间接调整供给结构。例如，推行财政补贴促 ［９侗宗社．促进农村居民消费问题的探讨【Ｄ］．西南大学， 进家电下乡工程就顺应了农村居民消费升级的新 ２００７，（５）：１３． 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