对我国社会保障支出改革的几点思考

刘晓凤

【摘 要】现阶段及未来,国家财政更加倾斜于公共服务,社会保障支出成为至关重要的社会.社会保障不但为全体广大人民生活幸福、稳定提供保障,也是宏观的一个重要手段之一.国家财政既是社会保障的最后负责人,也是社会保障支出的主要来源之一.

【期刊名称】《西部财会》 【年(卷),期】2010(000)003 【总页数】3页(P62-)

【关键词】社会保障;公平;效率;法制化 【作 者】刘晓凤

【作者单位】湖北经济学院财政与公共管理学院,湖北,武汉,430205 【正文语种】中 文

受人口老龄化、通货膨胀以及社会福利消费需求增长等因素的影响，各国的社会保障支出负担日见沉重。这类支出的刚性较强，即升上去容易，要降下来很难。为此，几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开财政对社会保障的补助，即使在常有盈余的国家，也有一部分不能依靠收费维持而只能由财政拨款的社会保障项目，如社会救济等。因此，各国大都加强了财政对社会保障资金的管理，有的将社会保障资金收支纳入经常预算，有的将社会保障收支纳入专项预算，即通

过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。另外，财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买公债，以保证结余资金的保值增值，规避一般性投资的风险。如美国将社会保障资金转入财政信托基金账户，90%以上购买国债由用于公共投资。日本将社会保障结余资金转作大藏省的资金运用作为投融资的重要来源。印度将社会保障基金购买了公债，用于经济建设，还有一部分与解决人民住房需要结合起来使用。总之，在社会保障的发展过程中，财政通过参与分配和管理，发挥了重要作用。 一、明确财政对社会保障的责任

近几年来，国家财政对社会保障的投入力度在持续加大，但缺乏对承担社会保障责任的明确界定，具有一定的随意性，这对于社会保障这样一项事关国计民生的重大制度安排而言，显然是有严重缺陷的。为此，应当明确对社会保障制度建设的主导责任，这一定位决定了财政肩负的社会保障责任不仅仅是社会保障的保底责任，而且也承担着社会保障制度建设与发展责任，而企业的负担却需要得到有效控制，个人的负担亦只能逐步提高。当然，在社会保障中承担的责任还应当同其自身的能力相适应，并应当伴随情况的变化而变化。在强调是社会保障的直接责任主体的同时，还必须注意防止另一种倾向，就是将的责任“扩大化”，使扮演“救火队”角色，疲于奔命，这对社会保障制度的完善也是不利的。应该通过法规制度进一步规范各个社会保障主体的责任。

在分税制的条件下，的社会保障责任应当被分解为与地方各级的责任，可以通过财政转移支持的手段对困难地区实行适当照顾，但社会保障制度必须最终实现财权与事权的统一。因此，国家应当尽快明确划分和地方财政社会保障支出职责，减少地方对的依赖。应当地方的所谓政绩工程，督促地方多考虑并解决事关人民基本民生问题的社会保障支出，这是完善社会保障财政供款机制并促进这一制度健康发展的重要保证。

二、提高社会保障统筹级次

尽快将统筹层次提高到省一级，并创造条件向全国统筹过渡。同时，把提高统筹层次与调整财政结合起来，以平衡各级之间的利益。在统筹层次尚难提高的地区，可考虑先建立调剂基金，以缓解结构性缺口的压力。从财政来看，除发生提高中低收入人群收入水平等特殊增支情况外，对地方财政的补助资金应基本维持现有规模。同时，要进一步完善对地方专项转移支付资金的分配方式。在具体测算和资金分配过程中，要兼顾公平与效率，既考虑地方资金需求情况，又与地方财政努力程度和工作成效挂钩；资金分配重点向财政确有困难的地区倾斜；在分配方式上坚持公开、合理、规范的原则，继续采用制度化、公式化的方法，提高分配的透明度。同时，为促使地方切实加大社会保障投入，保证拨付和地方财政安排的资金及时到位，避免挤占挪用，各级财政应认真落实财政社会保障补助资金专户管理办法，在国库内开设财政社会保障补助资金专户，实行封闭运行，专款专用。

三、以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围

社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。

在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。

在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。健全城乡最低生活保障制度。经济学家纳克斯曾经提出“贫困恶性循环”理论，认为贫困地区形成了“低收入—低储蓄—低资本投入—低生产效率—低收入”的恶性循环，贫困也就被一代代“遗传”了下去。而根据我国人口计划生育制度，在相

对贫困农村地区和少数民族地区，人口增长速度反而越快，并因此而形成了另外一个恶性循环：“经济增长慢—人口增长快—经济增长越慢—人口增长越快”。在这两个恶性循环的叠加作用下，我国贫困的代际“遗传”现象已经有所显现。因此，必须健全城乡最低生活保障制度，加大对城乡特困群众的救济救助力度，千方百计增加农民收入。

但是由于社会保险制度是权利和义务的统一，加入社会保险是以缴费为条件，享受社会保险待遇只跟风险事件是否发生有关，而跟参保人的经济条件没有关系。社会救济可能鼓励滋长不劳而获的思想，经济调查增加了管理成本，并且有损社会救济接受者的自尊。社会救济的财政约束较软，有可能为了减少财政支出而缩小救济范围，降低救济水平，最后导致社会救济制度破绽百出。而社会保险具有明确的社会契约关系，其待遇具有刚性，基金运行，能够保证制度的正常运行。因此，尽可能扩大社会保险覆盖面，相对缩小社会救济范围是我国社会保障制度的一个发展方向。

在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。 四、规范社会保障基金管理，提高效率 （一）建立社会保险预算

对社会保险基金实行预算管理，是加强社会保险基金管理的客观要求和规范收支，加强宏观能力的现实需要，也是我国复式预算制度的重要内容。结合我国实际，应实行“板块式”社会保险预算模式，即在公共预算之外，单独编制社会保险（基金）预算，用一般性税收收入安排的社会保障性支出继续在公共预算中编列、反映。并且将社会保险预算和社会优抚、社会救济和社会福利等预算结合起来，加总在一起，统一安排支出，再将具有社会保障性质的收支及其投资

预算运营活动全部纳扩社会保障预算范围，形成一个统一的、由财政部门集中管理的社会保障预算。从长远来看，由于我国社会保障实行社会统筹与个人账户相结合的办法，因此，作为反映社会保障收支全面情况的预算收支表不仅包括社会统筹部分，而且涵盖个人账户部分。 （二）做好社会保险基金保值增值

财政部门要进一步加大对社会保险基金的扶持，为社会保险基金以及企业年金的投资运营提供一定的税收优惠，确保社会保险基金保值增值。随着生产力的发展、物价的上涨和社会老龄化的到来，社会保障的覆盖面将不断拓宽，社会保障基金的规模也越来越大，能否建立起一个合适的社会保障基金投资运营机制，确保社会保障基金在不断积累扩大的前提下保值与增值，已成为社会保障制度改革成功与否的关键之一。由于社会保障基金是广大劳动者在丧失劳动能力，或失去工作之后的最后保障，也是维护社会安全稳定的资金保证，因此，社会保障基金的保值一定要避免风险，基金投资应当兼顾安全性、流动性和效益性的原则。当前，我国社会保障基金已全面纳入财政专户，实行收支两条线管理，此举为防止保障基金被挤占挪用，保障其安全起到了至关重要的作用。当前的基金基本上都存放于银行，由银行提供一定的优惠利率实现其保值增值。但在银行利率较低的情况下，容易受到通货膨胀的影响，无法满足人民群众的社会保障需要。建议目前社会保障基金的一部分存入银行，以保证其流动性、随时支付的需要；基金结余部分宜由掌握投向，除按照规定投资于国家发行的债券外，应当积极探索更有利的投资方式，如投资于效益高、收益稳定的公共工程和公益设施的建设等，以求得最大利益。当然，结余部分增值或亏损情况应定期向社会公布，接受和社会公众的监督。 （三）加强对社会保险基金的监督

对社会保险基金征缴、投资运营以及拨付使用等全过程进行监督检查，必须完善相关的财务管理制度，对养老保险基金的收、支、管、用在财务会计制度上做出明确

规定，确保养老保险基金基础数据的真实性和规范性，为财政监督提供依据。财政部门必须肩负对社会保险基金的审计稽核职责：一是负责对本级和下级管理机构的各项经济活动进行监督；二是对工作对象即用人单位及职工退休人员的缴费、领取情况进行稽核。同时也要发挥作为立法机关对社保资金的监督，以及尽快建立和完善审计师事务所、精算师事务所、资产评估公司、风险评级公司等中介机构对养老保险基金运营机构的外部监管体系，为监管机构、基金投资人、管理人提供客观、公正的信息，从而加强对基金管理的外部监督。特别要加强审计力量，对庞大的养老保险基金有必要定期和不定期地对其运作实施审查，从账面上发现问题，强化监督。由于中介正处于发展时期，而媒体在我国起着越来越重要的社会监督作用，利用媒体对养老保险基金问题进行监督也是很直接有效的手段。 五、以依法治国为目标，加快社会保障立法进程

我国社会保障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些行规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。此外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。完善的社会保障立法，是制定社会保障法规的基础，是社会保障管理机构、经办机构、监管机构的设置及其职责权限划分的依据，也是对社会保障基金实行监管的前提条件。应该用强力作为的形象去管理社保基金，形成一部全国统一的养老保险基本法。明确缴费的权利义务关系，把养老金作为一条高压线，人民对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件要依法及时审理，对拒不缴纳法定的社会保险费，不适当使用保险基金、贪污挪用、侵占保险基金的行为人，要从重从严依法追究其刑事责任、行政责任和民事责任。惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其

保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。 参考文献

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