英国2000年金融服务与市场法评介

英国《2000年金融服务与市场法》评介(一)

——立法背景、主要内容及影响

郭洪俊 , 张昕

2000年6月14日，颇费周折的英国《金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Act 2000, 简称为“FSMA”)完成了最后的立法手续，获得通过，并将于2001年4月1日正式生效。《金融服务与市场法》的出台，标志着英国金融监管的重大变革，即从1986年《金融服务法》确立的“成文法框架下的行业自律” 转变为“成文法规范的单一监管机构” (Statutory Single Regulator)，并且确立了金融服务局(Financial Services Authority，简称为FSA)的单一监管机构地位。金融服务局承继了前证券与投资局(SIB)对证券投资业务、英格兰银行对银行金融机构、财政部对保险机构的监管职能，其监管范围涵盖了全部金融领域，包括证券、银行、保险以及各类互助会。根据金融服务局的计划，它将用大约一年的时间，制订出与FSMA有关的各项配套法规和规则，从而最终完成规范英国金融服务业的法律框架。

英国的金融服务业世界闻名，伦敦名列为全球三大国际金融中心之一，在国际融资、金融衍生工具交易、保险等方面扮演着不可替代的角色。所以，《金融服务与市场法》所带来的影响，将远远超出英

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国本身的范围，甚至可能揭开一场全球金融监管变革的序幕。在本文中，笔者试图将该法放置于金融全球化的宏观背景下，探讨其出台的原因与主要内容，以及对其它国家的启示。 一、立法背景与原因

英国的监管在传统上具有强烈的自律色彩，尽管1986年《金融服务法》对此有所，以前证券与投资局和行业自律协会为主的双重监管架构，仍然在相当程度上倾向于自律。那么，是什么原因导致了2000年《金融服务与市场法》的出台，并且采取了单一监管机构的全新呢?笔者认为，以下两方面的原因提供了一个合理的解释：第一，适应当前金融市场与业务的发展需求;第二，旧本身缺陷导致的变革需求。

金融市场与金融业务的全球化是当前金融领域的突出现象，表现在以资本为代表的金融资源在各国开放的金融市场之间自由流动，在资源的合理配置中寻求利益的最大化。以前金融市场壁垒、外汇管制等带来的阻碍，目前已在很大程度上得以消除。该现象也对现有的金融监管提出了新的挑战。

首先，金融全球化的趋势模糊了划分各类金融机构之间的界限。为了适应金融全球化的需要，增强竞争能力，各国纷纷放宽了对金融机构混业经营的，允许一家金融机构同时涉足银行、证券与保险业务，从而出现了全能型的金融集团(Financial Conglomerates)。

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最典型的例子是美国于1999年11月通过的《金融服务现代化法案》，允许成立金融控股公司从事具有金融性质的任何业务。

在这种情况下，以前针对分业经营的分散监管(即对从事银行、证券、保险业务的不同金融机构，由不同的监管机构负责)需要向针对混业经营的单一监管转化即由一家监管机构统一负责对金融集团的监管。否则，不仅将增加对金融集团的监管成本，而且可能由于不同监管机构之间的协调问题影响有效监管的职能，甚至可能产生重大的监管失误。在金融全球化下，任何此类失误都可能引发金融的系统风险，并且通过连锁效应迅速波及其它国家。从该角度出发，英国《金融服务与市场法》通过建立金融服务局这一单一监管机构，适应了当前金融全球化背景下对从事混业经营的金融集团的监管需求。

其次，金融全球化的另一个趋势是出现了大量的新型金融产品与业务。例如，新兴的一种“信用衍生工具”(Credit Derivatives) ，运用金融衍生工具的原理，将贷款业务中的信用风险分离与重新包装后，成为一种可在市场上交易的金融产品。又如，资产证券化业务已经扩展到保险市场，通过发行“保险灾难债券”(Catastrophe Bonds) ，将本由保险市场承保的风险转化为以流通债券为载体的新型风险分散机制，进入了资本市场。事实上，金融混业经营的必然结果，是促进金融革新，创造出更多的涉及不同金融区域的产品，进一步模糊了金融产品之间的界限。这种情况也对分散监管提出了挑

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战，只有单一的监管机构才能更好地评估和监测各类新型金融产品的风险，并对投资者提供更完善的保护。

除了上述金融市场发展的需求外，英国旧监管本身具有的内在缺陷，也是促成改革的一个重要原因。如上所述，旧具有强烈的行业自律色彩。但是，公众却缺乏对自律的信任，普遍认为该无法确保监管者能够公正、公平地处理被监管机构与投资者之间的纠纷，因为监管者与被监管者都属于同一行业，有着千丝万缕的利益联系。而且，前证券与投资局和行业自律协会组成的双重监管架构，各自的职能有所重叠，在协调方面也存在大量的问题，结果不仅导致监管上的混乱，也增加了监管成本。这些缺陷的后果是旧无法向投资者提供所期望的保护。例如，80年代中期的保险公司丑闻、养老金投资丑闻，90年代的霸菱银行倒闭、国际商业信贷银行破产事件，都成为呼吁变革旧监管的有力证据。在《金融服务与市场法》的框架下，金融服务局是英国单一的金融监管机构，直接面对各类金融机构与投资者，对被监管对象实行从审批、监督、调查到处分的全程式监管，对被保护对象提供了统一的申诉、索赔与赔偿渠道，试图由此消除旧下的各种弊端。

《金融服务与市场法》的颁布，不仅适应了金融发展的监管需要，而且对其它国家的监管变革提供了一条新的思路。正如FSAHoward Davies所言，尽管《金融服务与市场法》确立的FSA不是世

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界上第一个单一监管机构，却是世界上第一个建立于主要金融市场的单一监管机构，并且代表了金融监管的发展趋势。 二、《金融服务与市场法》的主要内容

《金融服务与市场法》长达数百页，分为30个部分，共433条，附录22个，内容十分广泛。该法的主要内容涉及FSA的组织机构，监管目标和原则，监管对象，如何对被监管的金融机构行使监管权力，如何对被监管行为进行审批、授权、豁免和同意，如何认定和处罚市场滥用行为，公司上市申请，设立和发行共同投资基金，对劳埃德保险市场的监管，以及对投资者的保护等各方面的内容。对其中部分重要内容，将另行撰文介绍。

三、《金融服务与市场法》的影响

FSMA的通过，似乎对长期以来关于行业自律与立法监管两种模式之间的争论划上一个句号：尽管行业自律的重要性不容忽视，但其作为主要的监管模式而言，已经不再适应当前金融领域的发展。FSA作为单一的监管机构，适应了金融全球化背景下混业经营的发展趋势，代表了今后金融监管模式的一个重要发展方向。由于英国在世界金融业中的地位，FSA的影响，不仅仅局限于英国国内，至少还影响了所有需要通过英国金融市场进行交易的金融机构或企业。鉴于英国金融监管机构的国际声誉，其监管模式无疑将对其它国家的监管者提供重要的借鉴意义。

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但是，FSA的诞生，并非获得公众的一致喝彩。除了其可信度问题外，主要的批评还包括：第一，FSA有可能过度行使其监管权力，抑制金融市场的竞争与创新;第二，作为单一监管机构，FSA有可能按照一个标准化的模式对所有金融机构进行监管，其结果是牺牲了针对不同被监管对象所必需的差异性;第三，由于在监管方面缺乏竞争者(即无其它同类的监管者)，FSA很可能会缺乏不断发展和提高其监管水平的动力;第四，在某些方面，新的监管机制增加了监管成本，以前机制存在的复杂性问题仍然在某种程度上存在。针对这些批评，FSA也采取了回应措施，例如，承诺在监管过程中适当考虑监管手段的多样性，努力提高监管水平及手段，以求跟上金融市场的发展。FSA在监管实践中能否解决上述问题，还需要时间的检验。

我国目前还严格坚持“分业经营，分业监管”的模式，与英国的“混业经营，单一监管”模式具有本质上的差别。但是，英国FSMA与FSA仍可在很多监管技术方面对我国的金融监管者提供一定的借鉴。例如，如何确定明晰的监管目标和原则，如何有效分配监管资源，如何提高监管者自身的可信度，如何与被监管对象建立起良好的沟通渠道等等，都可从FSMA与FSA的运作中得到启发。

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