论我国金融监管体系存在的问题及对策

作者： 张 颖

来源：《中国乡镇企业会计》 2011年第8期

改革开放以来，金融市场成为我国市场经济的核心。尤其是在我国加入WTO之后，促使国内金融国际化进程进一步加快。基础差、问题多、压力大，成为中国金融业不容回避的现实，进而使得我国金融监管当局面临着巨大的压力和挑战。因此，对我国金融监管中出现的问题及其原因的剖析，以及完善我国金融监管体系，对提高我国的金融风险防范和化解能力，具有现实的指导意义。

一、我国金融监管概况

2003年3月10日第十届全国人大一次会议第三次会议通过了国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会获准成立。同年12月7日，第十届全国人大常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》、《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》和《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，并于2004年2月1日起正式施行。三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。

三部银行法的颁布和实施，标志着我国现代金融监管框架的基本确立。根据修订后的《中国人民银行法》，中国人民银行的主要职责是：“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”至此，我国金融监管将分别由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券市场监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会四个机构分别执行。为确保四部门间在监管方面的协调一致，《中国人民银行法》第九条授权国务院建立金融监督管理协调机制；《银行业监督管理法》第六条、《中国人民银行法》第三十五条分别规定了国务院银行业监督管理机构、中国人民银行应当和国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

我国金融监管走过了由过去人民银行“一统天下”到逐步转化为现在的人民银行、银监会、证监会、保监会“四分天下”的格局。从总体上看，中国银行业监督管理委员的成立，标志着我国现行分业监管体制的正式形成，也就是说，中国现行金融监管体制是一种单层多头的分业监管体制（见表1）。

二、我国金融监管存在的问题

随着经济金融化、经济全球化和全球金融一体化趋势交织在一起，金融的影响力超越了国界，成为影响世界经济与社会发展稳定的、具有极端战略重要性的全球性问题，而金融安全已经成为各国经济安全的重要构成部分。这就要求金融监管当局必须采取所有可能的措施和方法，防范和减少金融体系风险的产生与积累，通过监管增强金融机构的稳定性，并使其在各种外部冲击下保持稳定。但是，我国的金融监管体系还不够完善，甚至还存在很多的问题。

（一）监管理念滞后，缺乏完整的监管体系

随着改革开放以来中国金融业的迅猛发展，出现了多元化的金融机构，为适应这种局面，中央在协调与创新金融监管模式上有了较大的改善，在实现由合规性监管向风险性监管转变上成效明显，但我国的中央银行仍处于改革和探索阶段，特别是基层央行如何进行金融监管尚未形成一套完整系统的监管理论，从而导致监管理念上的严重滞后，影响了监管效果。

监管理念较为单一，对市场约束、行业互律、内部自律理念的认识不足，存在把监管简单等同于化解金融风险的倾向，偏重于运动式的监管、整顿式的监管、事后处置的监管，缺乏连续性和整体性。

（二）金融监管制度不完善，阻碍金融监管国际化

现行监管制度不利于金融监管向国际化方向发展。随着金融国际化的发展，各国金融市场之间的联系也不断增强，各种风险在国家之间转移、扩散不可避免。金融国际化要求金融监管的国际化。因此，西方各国致力于国际银行联合监管，如巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》统一了国际银行的资本定义与资本率标准。各种国际性监管组织也纷纷成立并进行合作与交流，各国对跨国银行的监管趋于统一和规范。

（三）金融监管的方式和手段存在缺陷，导致监管效率低下

在市场经济下，金融监管的方式大致有三种，即金融当局的外部监管、金融机构的自我管理以及社会监督；金融监管所采取的手段也主要有三种，即法律、经济和行政手段。然而，目前我国金融监管的方式较为单一，主要是外部监管，自我管理虽有，但自我约束、自我管理机制不完善；行业自律组织很少，而且还没有发挥大的作用。

三、完善我国金融监管体系的对策建议

根据我国的具体国情和金融发展的阶段，当前我国提高金融监管效率的关键在于尽最大的努力做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平。并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。针对我国金融监管体系存在的种种问题，借鉴英国的宝贵经验特提出以下三点建议对策：

（一）更新金融监管理念，增强微观宏观协调监管

加入WTO后，金融监管不但面临金融全球化的挑战，而且面临如何适应国际金融业监管模式的发展要求。首先，提高监管工作的预见性、科学性，使金融监管工作逐步向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免监管的随意性和盲目性，建立以金融稳健运行，符合我国国情的风险预警、分析评估和检查处理的风险指标系统、金融信息收集处理系统、全面反映现场监管和非现场监管的处理报告系统，及时进行预测及预警，不断提高风险监管水平效率的监管体系。其次，向合规性和风险性监管并重，以风险性监管为主的方向转变，对金融机构违法“创新”的事后管制，向事前防范、正确引导金融机构的创新活动、金融监管和金融创新有机结合的方向转变。适度突出对金融机构经营效益的指引，带动商业银行金融业务的创新，较好地实现金融监管宏观刚性和银行微观经营灵活度的协调统一。此外，由单一的现场检查向现场检查与非

现场监管相结合，以非现场监管为主的方向转变，提高非现场监管工作的质量，使非现场监管在监管覆盖面、监管频率上的优势得以充分发挥，同时提高非现场监管的预警功能，变被动的事后检查为事前监督，使日常监督具有超前性和预见性，做到有的放矢，事半功倍。

（二）加强国际合作，强化金融监管国际化

按照新资本协议要求，监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束。首先，要按照新资本协议要求制定相应的规章，强化对商业银行以及金融控股公司的风险管理及资本金的要求；其次，要对银行风险评估体系的合理性、准确性及信息披露的可信性进行监督，推动商业银行风险管理的科学化；再次，针对国有商业银行资本充足率偏低的问题，要制定相关政策，使其资本充足率尽快达到巴塞尔协议的要求；最后，要强化监管当局对银行安全性监管的独立性和权威性，使其具有处罚的自主权。对于跨境银行，通常的做法是，母国监管当局负责对其资本充足性、最终清偿能力实施监管，东道国监管当局负责对其所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管。同时，两国监管当局要就监管的目标、原则、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。

（三）完善金融监管方式，使监管达到效益最大化

加强金融机构内部控制制度的建设。金融机构内部管理控制制度，是防范金融风险与危机的基础性、根本性制度，是金融机构稳健经营的前提。各国的监管经验表明，金融监管当局的外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充，控制风险的根本措施还要靠内控制度。事实上，国际商业信贷银行案、巴林银行的倒闭、日本多起银行案以及其它金融案例中，如果银行制定并执行了严格的内控制度，危机或许可以避免，某些银行或种不致倒闭，即使是由其它原因引发的金融动荡，也可能得到有效的控制和化解。对于我国来说同样如此，我国国有商业银行不良资产的形成有一个历史过程，既有政策性、行政干预、市场变化等原因，也有自身经营管理不善的原因。据有关方面的抽样调查显示，银行因自身经营管理不善形成的不良资产约占40％以上，说明自身经营管理中的问题是形成不良资产的主要原因。因此，金融机构应对自身内部各分支机构、各职能部门以及经营决策者加强约束，使金融机构内部导致的风险得到控制并降低到最低限度。

加强金融机构行业自律管理。金融行业自律，是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管理方式。它可以提高行业内部的管理，有效地避免各主体之间的不正当竞争，规范其行为，促进彼此的协作，与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全，因此，行业自律也是金融监管的重要方面。如美国，除证券交易所和证券商协会分别负责对场内和场外的证券商进行充分的监管外，还有证券交易所工会、美国投资银行家协会、投资公司协会、投资顾问协会等组织，它们从行业自律的角度对证券商进行不同角度的规范和引导，以促进会员业务的健康发展。

（作者单位：内蒙古自治区第八地质矿产勘查开发院）