《亚非纵横》２０１３年第１期 缅北民族冲突与 中国面甫边境安全 中国现代国际关系研究院研究员 马燕冰 【内容提要】 缅甸少数民族武装聚集地——缅北紧邻中国，该地区在历史上 和现实中都与中国有着广泛的联系，缅北民族冲突对中国边境地区安全稳定和对中 国在缅甸的投资带来新的挑战，对此，中国应该积极采取措施，发挥建设性作用。 【关键词】 缅甸 民族冲突 中国 对策 缅甸自１９４８．年独立以来一直为民族矛 变，少数民族地区与缅族地区在经济、政 盾、民族冲突所困扰，民族问题贯穿于独立 治、文化发展水平上的差异和不平衡进一步 至今的整个历史进程，成为影响缅甸政局、 加剧。二战后英国殖民者退出缅甸前，别有 经济乃至国际关系的极为重要的因素。值得 用心地扶持一些少数民族上层分子，这为缅 关注的是，截至２０１２年５月，缅甸政府已 甸独立后的民族问题埋下了隐患，加深了少 经和大多数反对派民族武装组织达成初步和 数民族的地方主义和分离主义倾向。 平协议，这让人们看到了缅甸民族和解的曙 其次是１９４７年宪法危机埋下民族分离 光。由于东南亚地区是中国维护国家安全的 的隐患。１９４７年，缅甸“建国之父”昂山 南线屏障，中缅国境线长约２１８５公里，因 将军认识到民族团结是独立的首要条件，因 此，中国应该积极应对缅北民族冲突对中国 此提出建立联邦制，允诺给予少数民族地区 边境地区安全稳定及中国在缅甸投资的 以高度自治权，保留少数民族上层人物的特 影响。 权。除克伦族之外，昂山的提议得到绝大多 一、缅甸民族冲突的由来 数民族地区的支持。在１９４７年２月的“彬 首先是英国殖民统治播下了民族分离的 龙会议”上，主体民族缅族与主要少数民 种子。缅甸是一个多民族国家，５７００多万 族签署《彬龙协议》，同意建立统一的缅甸 人口中有１３５个民族，其中缅族占人口总数 联邦，并赋予少数民族高度自治、相互平等 的２／３。１８８５年英国侵占缅甸后，对缅甸各 的权利。在《彬龙协议》的基础上制订了 民族采取“分而治之”、“以夷治夷”政策， 宪法，宪法规定民族邦拥有自己的宪法、立 蓄意挑拨、制造民族矛盾。英国对缅族聚居 法机关、分立自决权；掸邦和克耶邦在１Ｏ 地区实行直接殖民统治，对少数民族地区则 年后可以投票决定是否继续留在联邦内。该 通过当地的土司、山官实行间接统治。这一 宪法的实质是以对少数民族的妥协换取国家 时期，缅族地区资本主义经济有较大发展， 的统一，为日后少数民族的分离要求留下法 而边境少数民族地区的生产方式基本没有改 律空间。但后来事实上，民族自治邦并没有 一２９— 《亚非纵横》２０１３年第１期 实现真正的自治，缅甸也没有成为联邦制国 家，而是成为半联邦制国家，具有单一制国 家的内涵，缅甸联邦所有的国家权力被单一 民族——缅族所控制。宪法中允许建立少数 民族自治邦的条款名存实亡，中央政府同各 少数民族在对协议的解读和少数民族自治权 等问题上发生严重分歧，并爆发了持续数十 年的武装冲突。 第三，缅甸历届政府民族政策的失误加 深和恶化了民族关系。缅甸民族冲突加深并 恶化的一个重要原因，就是缅甸政府将 “民族建构”误认为“国家建构”，或者将 “民族”与“国家”的概念相混淆，结果导 致了缅甸联邦历届政府将“民族建构”的 过程看作是“强迫同化”少数民族的过程。 以“一个种族、一种语言、一个宗教”为 指导思想的“民族建构”过程事实上反映 了缅族“民族主义”的核心价值观。①在多 民族、多宗教与多元文化的国家里， “国 家”与“民族”的疆界并不吻合，当政府 基于“一个宗教、一种语言、一个种族” 观念进行强制同化的民族建构时，摩擦与冲 突就会出现。由于历史和发展等方面的原 因，缅甸各少数民族在政治、经济和文化等 方面与主体民族存在着较大的差距。掸族、 钦族、孟族、克伦族等少数民族居住地占缅 甸联邦全部国土面积６０％，少数民族人口 占缅甸人口的４０％强，他们被迫作出以下 选择：要么接受强制同化；要么采取一切方 式进行抵抗，包括武装抵抗。少数民族都做 出第二种选择，结果导致了缅甸６０多年的 内战。 缅甸民族问题的发展进程可分为三个阶 段：１９４８—１９６２年吴努文人政府执政时期 为产生阶段；１９６２—１９８７年奈温军政府统 治时期为全面激化阶段；１９８８年苏貌军政 府上台、丹瑞执政至２０１０年２月为逐渐缓 和阶段。②但近年伴随着吴登盛新政府上台 前后的政治需要，缅甸的民族冲突呈现抬头 趋势。缅甸民族武装大部分在靠近缅中边境 的山区，民族武装控制着大约８０％的中缅 边界，他们与缅甸政府军的武装冲突对中国 境内的安全稳定有较大影响，如２００９年８ 月的“果敢事件”、２０１１年３月缅甸政府军 与北掸邦军交火、６月缅甸政府军与克钦独 立军开战，缅北的战火打破了中缅边境的平 静，对地区和平稳定形成挑战，不仅不利于 中国经济发展，还带来难民安置压力，并把 一些民族武装推向反华反缅势力，给中国西 南边疆安全与民族和谐带来威胁。 二、缅北与中国接壤地区的民族冲突复 杂多样 在缅甸北部与我国接壤的地区——克钦 邦和掸邦，民族冲突复杂多样，这里既有中 央政府直接控制的地区，又有民族地方武装 控制地区。其特殊性在于，民族地方武装控 制地区的一些规定不被中央认可，而中央政 府的决定和政策在民族地方武装控制的地区 又行不通。“城门失火、殃及池鱼”，中国 投资的密松水电站项目被迫停建，就是缅甸 政府与克钦邦矛盾不可调和的结果。 首先，克钦邦的武装抵抗使缅甸民族和 解面临困境。克钦邦北部与中国西藏自治区 相邻，东部紧靠中国云南省，面积８．９万平 方公里，约占缅甸全国面积的１３％，人口 约１５０万。克钦邦被人们称为“缅甸的北大 门”，首府密支那是缅北政治、经济中心和 交通枢纽，是克钦邦最大的城市。克钦邦同 中国的关系极为密切，中国有大量投资在该 邦。缅甸境内的克钦族与中国境内的景颇族 是跨国境而居的同一民族，缅甸克钦族也自 称为“景颇人”，他们语言相通、习俗相 ①缅甸：连．Ｈ＿沙空《缅甸民族武装冲突的动力根源》 《国际资料信息》，２０１２年第４期，第１１页。 ②刘稚：“缅甸民族问题的由来和发展”，《世界民族》， １９９７年第２期，第１７页。 同，交往频繁，通婚互市，亲如一家。 组建于１９６２年２月５日的“克钦独立 军”（ＫＩＡ）是缅甸国内最为老牌的反政府 少数民族武装，为缅甸最大的地方民族武装 之一，也是缅北势力最大的武装。缅北山高 林密的有利地势和漫长且复杂的缅中印边境 线为其长期存在提供了土壤，为了建立自己 的“克钦政府”，数十年来他们与缅政府军 战争不断。２００８年５月，缅甸通过新宪法， 并于２０１０年１１月举行全国大选。尽管“克 钦独立组织”（ＫＩＣ）在当年３月召开“中 央委员会”上决定不反对缅甸即将到来的 大选，不寻求将克钦邦从缅甸联邦内分裂独 立出去，愿意与大选后新组成的缅甸中央政 府就克钦独立军改编再进行会谈，可以取消 克钦独立军番号等，但在保持其完整性的问 题上寸步不让，仍与中央政府分歧严重。 目前，整个克钦邦除密支那等大城市和 主要道路附近由缅甸政府控制外，其余部分 基本上都由克钦独立军控制。克钦邦的武装 抵抗是缅政府实现民族和解的最大障碍之 一。２０１１年６月以来，缅北克钦邦武装和 缅政府军的冲突就一直持续，虽然双方在中 缅边境多次举行了停火谈判，但都无果而 终。民族和解在缅北克钦邦遭遇阻力，主要 ｔ是双方对谈判前提各持看法。克钦武装的立 场是希望政府先启动政治谈判，根据《彬 龙协议》，实现真正的联邦主义、权力共享 以及政治平等，再进行停火协议谈判；而政 府则想尽快达成停火协议。 其次，掸邦武装力量的存在是缅甸民族 和解的又一阻力。掸邦位于缅甸联邦东部， 面积１５．５８万平方公里，约占全缅总面积的 １／４，是缅甸１４个省邦中面积最大的一个邦 区，人口大约５００万，民族构成非常复杂， 有十几支少数民族武装。掸族是一个国际性 的民族，中国的傣族、泰国和越南的泰族、 老挝的老族、印度的阿萨姆族都是同源异称 《亚非纵横》２０１３年第１期 的民族。在掸邦东部的缅中边界一带，绝大 部分地区被４个与缅甸政府达成和解的 “特区”所控制。掸邦东部的局势对中国西 南边境安全与稳定、中国在缅甸的各类投资 都有直接影响。如２００９年８月，掸邦“第 一特区”果敢的地方武装和缅甸政府军发 生交战，一度给中国边境地区带来紧张。 掸邦军是缅甸最大的少数民族武装之 一，总兵力上万人，于１９８９年分裂为南北 二支，主要驻扎在靠近泰国的缅甸边境地 区。最近两年，掸邦军时常与政府军发生零 星冲突。掸邦军发言人劳盛曾表示，２０１１ 年６月初缅甸政府军与克钦独立军、掸邦军 在缅北克钦邦发生战斗，双方主要矛盾在于 对《彬龙协议》存在重大分歧。目前，北 掸邦军已与缅甸军方达成停战协议，并于 ２０１２年１月份最终签署了和平协议。当年５ 月，南掸邦军也与缅甸政府在第二轮谈判中 达成停火协议，双方还同意彻底清除掸邦境 内的毒品种植与生产活动。南掸邦军还同意 进行新一轮和谈以结束当地的武装冲突，这 是缅甸政府与少数民族武装组织的最新谈判 成果。缅甸民族和解是大势所趋，也是缅甸 进一步开放和推动经济发展的重要基础，但 由于问题错综复杂，缅甸政府与掸邦军签署 的初步停火协议能否打开一条通往全国民族 和解的新路，仍有待观察。 三、缅北民族冲突对中国西南边境安全 稳定的影响 其一，缅北民族冲突对中国西南边境安 全构成挑战。缅甸的民族冲突虽然只是其内 政问题，但它不仅影响了中国的国家安全、 给中国在缅甸的投资项目造成损失，而且也 对中国西南边境地区的和平与稳定构成了严 重威胁。如缅甸的内战不但给以美国为首的 西方国家染指缅甸、遏制中国和平崛起提供 了口实与便利条件，令中国的国家安全与利 益受到了严重的威胁，而且缅甸内战也导致 一３１— 《亚非纵横》２０１３年第１期 大批难民非法越境进入中国避难，给中国的 边境治安带来了隐患，甚至有炮弹落人中国 境内，造成中国军民的死伤。 ２Ｏ０９年８月８日，果敢特区发生“８・８” 事件，导致３万难民先后逃人中国境内，造 成多名中国公民伤亡，在果敢投资的中国企 业损失惨重。此外，果敢特区陷落之后，陆 续有不少果敢同盟军成员以及特区政府公职 人员进入中国境内，由于他们极易获得枪支 弹药，对中国西南边境地区的安全也带来了 更多隐患。④２０１１年６月９日，缅甸政府军 和克钦独立军在克钦邦战略水电站大坝附近 爆发冲突，持续不断的战事不仅让中缅边境 口岸无法正常运转，而且造成大量难民涌入 我国边境地区，给中缅边境的安全形势带来 重大隐患。缅军打着维护国家统一、保护投 资者的旗号，其不受政府约束的军事行为， 不仅让刚刚组建的缅甸联邦政府的权威性大 打折扣，也让中、泰等周边邻国备感头疼， 使得好不容易和平了近２０年的缅甸国内和 平局面几乎又被拖人全面内战的边沿。 其二，缅甸战火波及中国投资利益，中 资企业在缅面临新挑战。目前，中国是缅甸 的第一大外资来源国和第一大贸易伙伴，中 缅合作的水电、油气管道、高速公路、高速 铁路工程等，都要通过少数民族武装的辖区 范围，特别中国希望在２０１３年建成的一条 长约２３８０公里的穿越缅甸西南到东北的油 气管道，被称为中国“第三大能源管线” 和摆脱“马六甲安全困境”的希望。但在 缅北的民族冲突中，该项目的风险明显增 大，如已经规划并即将开工的中缅快速铁路 正好通过克钦独立军控制区域；中缅两条高 速公路一条经瑞丽进入缅甸，通过克钦独立 军的部分辖区，一条经过果敢清水河进入缅 甸内地，也正好通过北掸邦军的原辖区。 ２００９年８月的“果敢冲突”使那里许多中 国商民血本无归，民地武抵抗又使一批中资 项目施工受阻，乃至瘫痪。 值得注意的是，近年来中国企业在少数 民族武装控制地区进行投资时己经很难避开 缅甸政府和地方武装的利益矛盾。以太平江 电站为例，２０１１年６月，克钦独立武装与 缅甸政府军爆发了军事冲突，为阻止政府军 向位于中缅边界的克钦邦桑岗村的太平江水 电站集结，克钦独立武装炸毁了太平江支流 上的一座桥梁。目前，水电站仍停止发电运 行，中方人员已经全部撤离。投资太平江水 电站的中国企业大唐电力集团有苦难言，原 本是得到缅甸政府的批准的水电站项目，却 被克钦独立军不断持武器威胁，最终被迫支 付１５００万元“资源税”。在掸邦南部距离 泰缅边境不远的班萨拉镇，中国葛洲坝集团 公司承建了萨尔温江上的塔桑水电站，总投 资为６Ｏ亿美元，装机容量为７１１Ｏ兆瓦，将 是东南亚未来装机规模最大的水电站，预期 在１５年内完工。２０１ １年５月，４名塔桑水 电站工作人员被民族武装绑架，掸邦军发言 人劳盛对记者表示，掸邦军不会攻击中国水 电站，但不排除其他武装派别和村民以威胁 水电站来要挟缅甸政府的情况发生。２０１１ 年６月１６日《云南信息报》还报道了中国 人从云南瑞丽到缅甸克钦邦种植香蕉，因缅 政府军和克钦邦地方武装冲突，几乎全部面 临“血本无归”的风险。由此可见，如果 缅甸国内争取民族权利运动和消灭该运动的 战争长期恶性循环，不仅损害中国投资项 目，还对中国一东南亚战略通道建设形成安 全威胁。 其三，在非传统安全方面也对中国带来 很多隐患。中国市场上绝大部分鸦片和海洛 因来自缅北，联合国毒品犯罪办公室发布的 （２０１０年世界毒品报告》显示，缅甸仍是全 球第二大毒品生产国，２０１０年毒品种植增 ①罗圣荣、汪爱萍：“缅北果敢冲突与中国西南安全”，《世 界民族》，２０１１年第１期，第２５页。 《亚非纵横》２０１３年第ｌ期 加了２０％，尤以掸邦高原为中心的“金三 角”地区增幅最大。由于民族冲突、缅北 地区失控，导致毒品蔓延和泛滥，严重影响 中缅边境禁毒工作的开展；缅北的战乱导致 枪弹管理混乱，许多枪弹流失民间，也对我 国边境地区构成不小的安全隐患。境外的毒 品走私、人口贩卖、艾滋病流行、跨境赌 博、宗教渗透和非法移民等对我国的西南边 种情况下，在缅北民族冲突中，中国很难简 单地坚持“不干涉内政”原则，“创造性介 入”应该是一条新思路。我们应该从密松 水电站被迫停建、果敢“８・８”等事件中 吸取经验教训，对缅甸的民族冲突采取 “刚柔并济”、“预防为主”及“前期介人” 原则。在对缅甸政府与少数民族武装“劝 谈促和”的同时，中国也应该在中缅边境 境的安全形势提出了新的挑战。 四、中国应该“创造性介入”缅甸民 族冲突 一是“创造性介入”的新实践。随着 全球化的持续发展及综合国力的增强，中国 开始越来越多地参与到国际事务之中，从美 欧债务危机、气候峰会再到联合国安理会对 利比亚动武问题的投票，以及朝核、缅甸、 苏丹等一系列国际热点问题上，都可以看到 中国积极参与的身影。过去曾奉行的“低 调不介入”的外交政策正在逐步改变，显 示中国既希望承担更多的国际责任，同时也 希望争取更大的话语权。北京大学王逸舟教 授在其新著《创造性介入——中国外交新 取向》中结合中国外交的典型案例及具体 实践，提出了“创造性介入”的理念，并 对其进行深入阐释。他认为创造性介入国际 事务已经成为中国外交的新取向。在新世纪 第二个十年到来之际，中国对国际事务要有 更多参与的意识和手法。① 随着中国对缅甸各种战略投资进入实质 阶段，能否在顾及缅甸政府立场的同时，也 能保证少数民族的尊严和利益，对中国来说 变得越来越重要。因为在缅甸政府与民族武 装的斗争中，中国长期处于两难境地。如果 支持民族武装，就会得罪缅甸政府；如果任 由缅甸政府对民族武装进行军事打击，会使 民族武装对中国产生不满，影响中国西南边 境安全和稳定，危及中国在缅甸的各类投 资，使中国的经济安全面临很大挑战。在这 我方一侧加强有关军事部署，以应对随时可 能爆发的缅甸民族冲突，防止因措手不及而 影响我国边境地区稳定，使我国家利益 受损。 二是加大对缅北地区经济合作的力度。 经济因素是缅甸民族对立态势难以消除的另 一个重要因素。经济差距加大民族矛盾，民 族问题与民族地区落后的经济发展形成恶性 循环。北京大学缅甸问题专家姜永仁表示， 经济、文化发展水平差异加剧了民族隔阂和 误解，制约了该国的平衡发展，只有消除各 民族经济地位的不平等，才能达到政治上的 平等，实现民族和解。缅北民族武装问题对 我国西南边境安全影响很大，因此要继续支 持缅甸政府推进国内的民族和解；加大对缅 甸尤其是对缅北地区经济合作力度，积极开 展互利双赢合作，提高云南等省份沿边开放 水平及其在对缅经济合作中的力度，促使缅 甸，尤其是缅北经济社会的发展，影响和促 进缅北民族武装控制地区的良性发展和向正 常形态的经济社会转型。中国政府从上世纪 ９０年代开始与缅甸合作推广“绿色禁毒计 划”，以贷款和援助等方式帮助缅甸摆脱对 罂粟种植的依赖。“截至２００４年，中国政府 和企业共投资５亿人民币并提供大量技术支 持，帮助“金三角”地区发展替代种植物 ６２万亩，昔日的４０万亩婴粟花变成稻田和 橡胶园”。这应该是“创造性介入”的成功 ①王逸舟：《创造性介入——中国外交新取向》，北京大学 出版社，２０１１年９月版，第２１页。 一３３— 《亚非纵横》２０１３年第１期 实践。 三是积极支持缅甸新政府与民地武的和 谈。中国政府对于缅甸政府军与各少数民族 武装组织之间的高度军事对峙、甚至枪炮相 向的状况，一贯坚持“劝谈促和”的政策 立场，希望通过劝解的方式让缅甸政府军与 各少数民族武装之间因部队整编而引发的矛 盾与争端通过对话与谈判，最终能够以和平 的方式得到解决。三年多来，为了恢复与维 护中缅边境地区的和平与安宁，中国政府通 过各种方式在缅甸政府与民地武组织间做了 大量的“劝谈促和”工作，也取得了一些 成果。中国政府还积极支持缅甸新政府与克 钦独立军在中国境内的瑞丽进行和谈，希望 双方的对话和政治谈判克服困难顺利进行， 早日实现真正的民族和解，为中缅边境的和 平稳定发展开创一个良好的局面。在中国政 府的努力调解下，缅甸一些武装组织与缅甸 政府举行谈判，并签署了“和平停战协 议”。 四是协调平衡好中国与缅甸民族武装 的关系。缅甸的少数民族地方武装组织是 缅甸特殊历史时期的产物，由于其特殊性 和复杂性，中国注定无法置身度外。分布 在中缅边境一线上的主要少数民族武装组 织由于历史和地缘的关系，与中国边境一 线的民族同宗同祖，他们当中的绝大多数 人，包括基层士兵甚至高层领导，都来自 中国，在情感上与中国有着无法割舍的天 然亲情，长期以来，他们在其控制区内大 力推广华文教育，使华语成为官方正式语 言，汉字成为官方主要文字，人民币成为 这些地区民间流通的主要货币，中国移动、 联通、电信成为其主要的通讯方式。加之 这些地区虽然划归缅甸已经５Ｏ多年，但缅 甸政府一直没有对这些地区进行有效的控 制和管理，甚至没有为其办理过国民身份 证（从２００８年５月起，为了公投以及大选 ３４一 的需要，缅甸政府才为这些地区的部分人 民办理了临时身份证明），令他们长期处 于无国藉状态，他们对中国的国家认同感 远远大于对缅甸的国家认同感。④因此保持 这些民族武装的稳定，协调平衡好中国与 他们的关系，有利于维护我国家安全利益。 否则，民族问题将成为美国制衡缅甸筹码 和遏制中国的武器，甚至阻碍“泛亚铁 路”、中缅油气管道等重大工程的建设。 五是对缅甸对华政策的双重性要有充分 准备。缅甸新政府正在努力实现四个重要目 标：与全国民主联盟和昂山素季改善关系； 解决民族冲突；解决经济危机；改善与国际 社会的关系。缅甸不仅需要中国的经济援 助，也需要美国的政治支持，以摆脱国际孤 立的局面。因此，从地缘政治和经济因素上 看，缅甸政府未来不会从根本上改变对华政 策。但缅甸在重视对华关系的同时，改善同 美国的关系也是必然趋势。因此，对于缅甸 政府对华政策的双重性要有充分的思想准 备，应该认识到：在重大国际和地区事务方 面，一旦中美双方意见不一致，缅甸可能不 再会坚定地支持中国，而是在中美之间谋求 平衡，甚至可能会倒向美国等西方阵营。但 我们也要看到，在经济领域，中国还是缅甸 最重要的伙伴，中国在缅甸经济发展进程中 的地位和作用美国暂时无法取代。缅甸现政 府也不会以完全牺牲中缅关系为代价迎合美 国。②中国坚持“以邻为伴、以邻为善”的 外交政策，继续支持缅甸民族和解政策，坚 持和平发展方向是符合中缅两国人民根本利 益的。中国为缅甸走出民族和解困境的 “创造性介入”，对两国来说应该是互利双 赢的。 ①梁晋云：“缅甸局势及对中国安全战略的影响”，《云南警 官学院》，２０１１年第５期，第６７页。 ②李晨阳：“２０１０年大选之后的中缅关系：挑战与前景”， 《和平与发展》，２０１２年第２期，第３６页。
