对非法采砂入刑的思考与建议_胡志国

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对非法采砂入刑的思考与建议

胡志国

（安徽省长江河道管理局

安徽芜湖

241001）

摘要长期以来，非法采砂屡打不绝、屡禁不止，巨额利润驱动和行政治理手段有限是两个主要因素。对河道非法采砂违

法行为追究刑事责任，推进河道非法采砂入刑迫在眉睫。本文从修改完善刑法，增加追究严重违法采砂者的刑事责任的角度，浅谈推进非法采砂入刑的思考与建议。关键词

非法

采砂

入刑

建议

1概述

长期以来，随着经济社会的持续发展，城镇化进程加快和房地产市场的快速发展，建筑市场对砂石的需求量不断加大，一些单位和个人受到河道采砂暴利的驱使，砂石价一路上涨。

违法乱采乱挖，导致一些地方河道河床下切、堤防塌落、河势变迁，生态环境恶化，严重危及防洪供水、灌溉和航运安全，甚暴力抗法以及黑社会犯罪。因违法采砂引发至引发打架斗殴、

的信访、群体性事件一直居高不下，严重影响社会稳定。究其原因，除利益驱使外，行政机关执法手段有限，罚不抵过，行政处罚措施威慑力不够是一重要因素。对河道非法采砂，水行政、《长江河道采砂管理条主管部门只能根据《河道管理条例》

的规定，对违法的单位和个人处以警告、罚款、没收非法所例》

得等行政处罚，长江河道非法采砂，还可以采用“扣押”的行政行政执法明显缺乏打击力度。强制，但扣押时限仅为1个月，违法成本低，守法成本高，造成“这边罚完那边接着违法”，使行政执法陷入窘境。因此，对涉及河道采砂的重大违法行为追究刑事责任，加大非法采砂者的违法成本，推进非法采砂入刑十分必要和迫切。

委、政府的统一领导下，联合公、检、法等有关部门，将非法采砂行为纳入刑法调整并处以刑罚制裁。

2013年，水利部从全国搜集的30余起涉水案件追究刑事责任案例，基本上都是非法采砂案件，由于刑法没有专门针对非法采砂的法条，有的以非法采矿罪，有的以盗窃罪，有的以非法经营罪，有的以危害公共安全罪，有的以非法占用农地罪，有的以寻衅滋事罪，有的以妨碍公务罪，有的以故意毁坏财物罪等多达八种罪名治罪，刑事责任以其严厉性显现出手段的有效，对日益猖獗非法开采砂石活动有很强的威慑作用。

近年来，安徽省积极探索和开展非法采砂入刑实践，取得一定成效，池州市、安庆市以“非法采矿罪”和“敲诈勒索罪”对3起违法采砂者绳之以法，有力遏制了采砂船群聚性非法采砂现象的发生和发展，震慑了沿江两岸非法采砂组织策划者的侥幸心理，对非法采砂管理起到了积极促进作用。

但由于现行刑法没有专门针对非法采砂的规定，在追究非法采砂者刑事责任的法律适用方面，全国不同区域的法律适用存在较大差别，导致同一违法行为在不同地区出现了不同的审判结果，一定程度上影响了国家法制的统一和法律的在这30多起严肃性。也正是由于非法采砂刑法规定的缺失，

案例的背后，还有更多的非法采砂犯罪行为游离于刑罚之外，仅以行政处罚代替刑事制裁。

2全国非法采砂入刑案例基本情况

《行政处罚法》第7条第2款规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”。水行政主管机关在行政管理的过程中，对涉嫌构成犯罪的河道非法采砂行为，按照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，及时移送公安机关等司法机关调查处理。目前，各级的规定》

水行政主管部门已充分意识到运用刑法打击水事违法行为的重要性和紧迫性，积极开展河道非法采砂入刑实践，在当地党

收稿日期：2014-6-12

作者简介：胡志国（1979.10），男，工程师，主要从事长江河道管理工作。

3河道非法采砂入刑路径的思考

简单依靠水行政处罚手段已不足以有效防范、遏制非法河道采砂的行为，破解河道采砂管理难题，必须运用刑事司法手段，加大对河道采砂的刑事保护力度。笔者思考和建议两种入刑路径。

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对非法采砂入刑的思考与建议·胡志国

３．１推进河道非法采砂单独入刑，增设“非法采砂罪”

我国刑法对野生动植物资源、渔业资源、森林资源、矿产资源和土地资源分别规定了非法狩猎罪、非法捕捞水产品罪、滥发林木罪、非法采矿罪等。

河砂是河床的重要组成部分，同时也是国家重要的矿产资源，与前述各种自然资源一样具有有限性和生态价值，理建议对《刑法》作出修应在刑法中得到同等力度保护。为此，

改,单设非法采砂罪，并提出了明确的处罚措施：“违反水法规的规定,未经批准擅自在河道管理范围内采砂，破坏、威胁水生态资源环境安全,或者影响防洪的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金；情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”在具体细节上应规定几项具体行为，一旦实施这些行为就可以入刑。这其中包括：多次非法采砂的；经过行政处罚后,仍继续非法采砂的；组织他人非法采砂或者结伙非法采砂的；使用钻机等大型设备非法采砂的；可能对堤坝、桥梁、航道、矿井等工程设施造成威胁的；以暴力、威胁方法阻碍执法人员执行公务，或者煽动群众暴力抗法构成犯罪的；有其他严重情节的行为。

以认定。实践中，如何认定河道非法采砂、破坏性采砂造成破坏的价值问题，是衡量非法采砂人是否构成犯罪以及罪责大小的重要因素，也是审理实践中的难点和司法障碍。一方面，由于河道采砂管理已交由水利部门管理，国土部门不愿出具河道非法采砂不仅涉及到资源破坏，还鉴定结论。另一方面，

影响到河势稳定和防洪、通航安全，鉴定程序和标准应有别于一般矿产资源，国土部门很难准确出具鉴定结论。

河道采砂犯罪具体的情节认定有别于非法采矿罪，价值和方式的相关评估鉴定由省级水行政主管部门负责比较合理。建议国家立法机关或有权解释的机关对“非法采矿罪”的犯罪构成作扩大解释，并明确省级水行政主管部门负责相关评估鉴定工作。

3.2.2“以其他危险方法危害公共安全罪”定罪的可行性和审理难点和完善建议

“以其他危险方法危害公共安全罪”是指故意以放火、决爆炸以及投放危险物质以外的并与之相当的危险方法，足水、

以危害公共安全的行为。按照刑法学理论上的分类，以其他危险方法危害公共安全罪属于典型的危险犯，即不仅要求行为人实施完毕刑法规定的特定犯罪行为，而且要求犯罪行为足以造成某种危害社会的结果发生的危险状态，但不要求犯罪行为实际发生某种危害结果。河道防洪工程是保障两岸人民财产公共安全的重要屏障。河砂是保持河床稳定和群众生命、

水流动态平衡必不可少的铺盖层和保护层，河道内非法采砂严重破坏河床自然形态，致使河道水流状态发生变化，泥砂冲淤平衡被严重破坏。特别是近堤采砂，易引发渗水管涌险情，决口，严重危及两岸人民群众公共严重时，可引起堤防坍塌、安全，符合《刑法》第114条所规定的“以其他危险方法危害公共安全罪”的犯罪构成。

在司法实践中，非法采砂是否危及河道和堤防安全，足以构成危及公共安全，刑法未授权水行政主管部门出具鉴定结在实际审理中，对直接造成危害公共安全严重后果的非法论。

采砂，法院能采信水利部门意见，但对尚未造成严重后果的，法院大多不愿采信。这是“以其他危险方法危害公共安全罪”追究河道非法采砂刑事责任的司法障碍。

建议国家出台补充规定或司法解释，明确“非法采砂”属于危害公共安全罪的“其他危险方法”，并授权省级水行政主管部门负责对“造成严重后果”出具鉴定结论。

３．２现行《刑法》条件下，出台相关司法解释，解决司法障碍

现行刑法条件下，对非法采砂追究刑事责任，综合考虑，“非法采矿罪”和“以其他危险方法危害公共安全罪”定罪较以

可行，但需要通过出台司法解释消除实施中的司法障碍。

3.2.1以“非法采矿罪”定罪的可行性、审理难点和完善建议

《刑法》第343条规定了“非法采矿罪”，指违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的违法犯罪。

河砂属于非金属矿产，具有自然资源属性。但河道砂石不同于一般的砂石资源，是河床的重要组成部分，河道采砂管理涉及防洪安全和通航安全，是河湖健康保障体系的重要内容，由法律赋予水行政主管部门管理。水行政主管部门对河道采砂管理实行许可证度，审批发放的“采砂许可证”与国土资源部门的“采矿许可证”都是自然资源的开采许可，主要区别在于管理职能部门不同，未办理“采砂许可证”的非法采砂行为也应同于未办理“采矿许可证”的非法采矿行为。非法采砂构成犯罪的，符合《刑法》343条所规定的“非法采矿罪”的犯罪构成。

2003年发布的《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额以及破坏性的开采方法，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予

4结语

从我国的执法实践和司法实践看，对违法行为，设定较高违法成本加上严格和公正执法可促进人们守法。反之，如对某些违法行为设定的处罚过轻就可能等于鼓励违法。针对非法采砂违法成本低的问题，亟需对非法采砂行为进行规范和制裁，增加追究严重违法采砂者的刑事责任，加大违法采砂者的违法成本，保障河道采砂管理依法、科学、有序。