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广州市城镇职工医疗保险制度的现实思考

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笪墨堕苎 笙 医学与哲学(人文社会医学版)2009年1月第30卷第1期总第372期 广州市城镇职工医疗保险制度的现实思考 王小丽① 摘要:广州市城镇居民基本医疗保险制度的出台,对城镇职工医疗保险产生影响:家属覆盖不完全的缺陷得以弥补,单位 覆盖不完全的缺陷仍然存在;个人帐户不利于调动居民参保的积极性,增加了基本医疗保险制度的风险;保障水平的差异 造成新的制度缺陷;强化了引导卫生资源流向基层医院的功能,卫生资源配置不合理问题有望得到解决。 关键词:广州市,城镇职工医疗保险制度,现实思考 中图分类号:Rt97 文献标识码:A 文章编号:1002—0772(2009)1—0045—03 The Realistic Thoughts on Medical Insurance System for Urban Employees in Guangzhou WANG Xiao—li. P School of So— c nZ。 d H manistic Science。Guangzhou Medical College,Guangzhou 510182。China Abstract:The medical insuranee system for urban residents instituted in the city of Guangzhou has the following effects on the insurance for urban employees. First。the imperfections of the family program coverage have been made up while the c0mDanv program coverage is still incomplete.In addition,the setup of personal account is not motivating enough to the willingness to participate in insurance programs of the residents,which raises risks of basic medical insurance system.Mo— reover。the diversity of insurance coverage levels may cause additional system failure. Finally,by utilizing benefit meeha— nism.it enhances the function of moving health resources to the grass--root hospitals and eventually helps on optimizing the health resources allocation in the city of Guangzhou. Key Words:Guangzhou,medical insurance system for urban employees,realistic thoughts 广州市城镇职工基本医疗保险制度(简称城镇职工医保)于 广州市新出台的城镇居民基本医疗保险制度,其参保对象 2001年12月1日正式实施,至今已有多年的实践。《广州市城 包括了在校学生、未成年人、非从业居民及老年居民,在相当程 镇居民基本医疗保险试行办法》(简称城镇居民医保)已于2008 度上弥补了职工医保制度中家属覆盖不完全的缺陷,但单位覆 年6月1日正式启动,城镇居民医保的实施,对城镇职工医疗保 盖不完全的缺陷仍有待解决。广州市是经济体制改革的前沿阵 险产生的现实影响,值得我们关注。 地,在全国范围内公有资产在社会总资产中占优势的前提下,广 1 家属覆盖不完全的缺陷得以弥补,单位覆盖不完全的缺陷仍 州市城镇非公有制经济就业人员不断增加,非公有制经济就业 有待解决 比例不断攀升。《2007年广州年鉴》的资料显示,到2006年末, 广州市城镇职工基本医疗保险制度具有制度覆盖不完全的 在国有单位和集体单位的广州市城镇从业人员只占全部从业人 缺陷,与原有的公费医疗制度和劳保医疗制度相比较,其制度把 员的26.7 ,在股份制、有限责任公司、港澳台投资、外商投资的 职工的直系亲属排斥在外,覆盖面显得更为狭窄。实施公费医 其他经济类型单位及私营企业、个体工商户就业人数占城镇从 疗制度和劳保医疗制度时期,我国的所有制结构单一,城镇职工 业人员的比重却高达73.3 [1 3 6 3 6。现有制度已确保在国有单 主要是在公有制的企事业单位工作,“三个人的活五个人干”的 位和集体单位工作职工得到基本医疗保险的庇护,但非公有制 就业体制和严格的户籍管理制度维持着城镇居民的高就业率, 单位还有2O 的职工没有参保。不能保证非公有制单位参保, 绝大多数的城镇居民得到公费医疗制度或劳保医疗制度的庇 制度覆盖不完全的缺陷就不可避免。现实的情况是,非有公有 护。但是,在广州市城镇职工医疗保险制度实施之际,单一公有 制单位让部分职工参保,没有参保职工患病时以冒名顶替的方 制的所有制结构格局已经打破,虽然,从制度设计上,城镇职工 式获得医疗保障的不规范行为经常发生。医疗保险机构为遏制 医疗保险是要求覆盖所有的企、事业单位,但在实际操作中,并 被保险人的不规范行为,赋予医疗机构更多的责任(如核准病人 没有切实可行的措施保证非公有制单位参保,且职工医保并不 身份)或实施更多的监管(如规定一次处方的价格),从而加重了 包括职工的直系亲属。因此,广州市城镇职工医疗保险制度存 医疗机构不应有的负担,增加了公立医院生存和发展的难度,卫 在单位覆盖不完全(部分企业不参保)和家庭成员覆盖不完全 生领域的社会公平问题也难以实现。只要居民医疗保险制度不 (直系亲属不能随同职工参保)的缺陷。广州市城镇职工基本医 能解决单位覆盖不完全的缺陷,基本医疗保险制度在实际运行 疗保险制度虽然已实施多年,但是,《2007年广州年鉴》提供的资 中就会造成了两种不良效果,一是引发“单位互济”(即没有参保 料显示,2006年广州市基本医疗保险的参保人数为307.27万 职工患病时以冒名顶替的方式获得医疗保障)现象,二是推动制 人 l】4 ,如果按广州市户籍人口760.72万人Ⅲ 计算,参保率刚 度成本(管理费用)上升,致使保险基金人不敷出。因此,完善城 过4.0 。广州市城镇职工医疗保险制度覆盖不完全所造成参保 镇职工医疗保险制度,应由政府出面,从市场准入、税收等方面 率低的问题,不利于有效解决民生问题,消除社会不稳定因素, 采取切实可行的措施,确保非公有制单位依法参保。 已直接影响到和谐广州的建立。 2个人帐户不利于调动居民参保的积极性,增加了基本医疗保 险制度的风险 ①广州医学院人文社会科学学院 广东广州 510182 到目前为止,广州市城市基本医疗保险制度包括了城镇职 Medicine and Philosophy(Humanistic&Social Medicine Edition),Jan 2009,Vol 30,No 1。Total No 372 堕蕉塑墼 垦生堡堕型堕塑里墨墨重二二至尘堕 医学与哲学(人文社会 ̄)2009年1月第3O卷第1期总第372期 工医保和城镇居民医保。广州市城镇职工基本医疗保险制度设 于前者。以医疗保险基金年度累计最高支付限额为例,后者为 计了个人帐户,职工按一定的缴费基数和缴费率交纳基本医疗 上年度城镇单位职工年平均工资的4倍,前者为上年度城镇单 保险费,对所缴纳的保险费免征个人所得税,显示了国家在运用 位职工年平均工资的2倍;老年人到社区卫生服务机构就诊,后 经济的激励机制,鼓励劳动者为自己的健康负责,无病时为有病 者个人只支付7 (进入社会统筹后)的医疗费用,前者则需支付 作经济上的必要准备。同时,在支付方法上,广州市城镇职工医 5O%的医疗费用。虽然,现在还没有足够的数字说明医院与投 疗保险制度规定,个人账户的资金用完后,先由个人支付医疗 保者有共谋行为,但是,一个家庭(甚至家族)有两种不同的医疗 费,个人支付到一定程度才进入社会统筹。这实际上是要求人 保障水平,本身就为“易名看病”、“家庭(或家族)互济”提供了方 们在一定程度上对自己的健康负责,只有当健康情况进一步恶 便,这种方便一旦与医疗机构的经济利益结合在一起,(即医疗 化,个人承受确有困难时,才会得到社会的帮助。这有利于培养 机构为吸引病人,争取更多的业务量,最大限度容忍患者违规), 个人对健康负责的观念。从理论上讲,个人帐户在一定程度上 居民医疗费用向职工医疗费用转移就难以避免。当然,理论上 削弱了社会保险中风险机制共担的作用(因为个人账户中的资 可以认为,一切制度缺陷都可通过加强管理加以解决,但是,加 金不能在社会范围内调剂使用),但能有效遏制第三者付费所带 强管理的过程往往会加大管理成本。这就是制度经济学上所讲 来的费用上升问题。但从实际运行来考察,由于帐户持有人可 的制度成本问题,即制度的不完善会推高交易成本。因此,完善 通过违规操作(如在家属患病时使用个人帐户、使用医保卡进行 职工医疗保险制度的思路,应尽快缩小两者保障水平的差异。 非医疗消费)提前支取费用,以尽快进入社会统筹通道。广州市 在职劳动者保障水平的提高,可通过提高居民医保筹资水平或 城镇职工基本医疗保险制度中“个人帐户用完后可进入社会统 增设职工补充医疗保险来实现,以人力成本对冲制度成本(即通 筹”的设计,反而会刺激参保职工过度使用个人帐户,以尽快进 过耗费大量的人力资源以克服制度的缺陷)只能带来低效益。 入社会统筹通道 4强化了引导卫生资源流向基层医院的功能 2008年出台的《广州市城镇居民基本医疗保险试行办法》并 卫生资源合理配置的重要性,在于卫生资源的稀缺性。卫 没有设计个人帐户,且参保方式不具有强制性,只是用政府资助 生资源的稀缺是永恒的,因为卫生资源相对于人们的卫生需求 的办法鼓励居民参保。其中,未成年人、在校学生个人年缴费8O 永远是不足的。当人们为温饱而操心时,有病才紧急求医,当人 元、政府资助8O元;非从业居民个人年缴费480元,各级政府资 们进入小康水平时,无病求长命就是明证。因此,让现有的卫生 助100元;老年居民个人年缴纳500元,政府资助500元。在上 资源满足所有人的需要是不现实的,我们所要研究的问题应该 述城镇居民中,除了在校学生因接受学校的统一组织和安排,参 是让现有的卫生资源发挥最大的效用。 保率会保持较高的水平外,其他的城镇居民,会因种种因素选择 我国是一个发展中国家,卫生资源极其有限。国家对卫生 不参保。城镇居民中如果有家属持有医疗保险个人帐户,有可 资源的配置又很不合理,卫生需求的正三角与卫生资源配置的 能利用个人帐户缓解疾病风险而拒绝参保。这将造成两方面不 倒三角使我们陷入了一方面很穷、一方面又很浪费的困境。广 良后果:一是城镇职工医疗保险因职工过度使用个人帐户,加快 州市卫生局提供的资料显示,2004年综合性医院的卫生人员有 进入社会统筹通道而使保险基金不胜重负;二是城镇居民医疗 48 660人,占全部卫生人员的65.3 ,每万人到综合性医院诊疗 保险因疾病风险大的居民参保,疾病风险少的居民不参保的投 达到2 475.04人次;社区卫生服务站的卫生人员仅有346人,占 机参保行为(逆向选择)而增大风险。这两方面的不良效果增加 全部卫生人员的0.4%,每万人到社区卫生服务中心诊疗则仅有 了广州市基本医疗保险的风险。 160.76人次。这种情况显示,大部分的病患者过度利用卫生资 广州市城镇职工基本医疗保险制度实施的事实说明,个人 源造成资源的浪费(本可利用社区医疗资源却到综合医院求 帐户遏制费用上升的设计并没有收到预期的效果,且管理成本 医)。这就是老百姓讲的“大炮打蚊子,杀鸡用牛刀”。与此同 很高(其管理涉及医保部门、定点医院、定点药店和银行)。因 时,社区卫生服务中心会因服务量不足引起卫生资源闲置。在 此,调整个人帐户的功能(如用于预防、为家庭成员购买保险等) 此,过度利用卫生资源与卫生资源闲置造成的结果是一样的,那 设计和管理方式,成为完善城镇职工医疗保险制度不可回避的 就是使有限的卫生资源在极其浪费中更显不足。 问题。 广州市基本医疗保险制度对医疗消费实施规范管理的重要 3保障水平的差异造成新的制度缺陷 目标,是要吸引更多的“参保者”利用基层卫生服务,以建立“大 我国城市医疗保险制度从诞生开始,一直受制度缺陷的困 病上医院,小病进社区”的就医模式。《广州市建立城镇职工基 扰,原有的公费医疗和劳保医疗制度,受第三方付费制度缺陷的 本医疗保险制度试行办法》所设计的统筹基金起付标准,从一级 影响,对供需方缺乏约束机制,为医生诱导需求(即把不必要的 医院到三级医院是从低到高。以在职职工进入统筹基金起付标 需求或潜在需求转化为现实需求)和实现费用转移(如无病要 准为例,一级医院为社会平均工资的4 ,二级医院为社会平均 药、搭车开药等)提供了方便,因此,公费医疗制度和劳保医疗制 工资的6 ,三级医院为社会平均工资的1O ,即职工到社区医 度因费用上升难以为继,非改不可。城镇职工医疗保险则存在 院看病能更早进入社会统筹,更快得到社会统筹基金的帮助。 着制度覆盖不完全的缺陷,主要表现为没有足够的措施保证非 共付段统筹基金给付比例从一级医院到三级医院则是从高到 公有制单位参保、参保对象不包括职工直系亲属等方面,其家庭 低。以在职职工共付段统筹基金给付比例为例,一级医院个人 成员覆盖不完全的制度缺陷,为“家庭互济”、“一人参保,全家吃 支付总费用的1O ,二级医院个人支付总费用的15 ,三级医 药”提供了方便,从而推动制度成本(费率)上升,或使保险基金 院个人支付总费用的2o ,即职工到社区医院看病个人支付更 人不敷出。 少的费用。上述制度设计的目的在于利用利益机制,引导卫生 新出台的《广州市城镇居民基本医疗保险试行办法》与广州 资源流向基层医院。在这种制度设计下,患者越是在基层医院 市城镇职工基本医疗保险制度相比较,后者的保障水平明显高 求医,就越早进入社会统筹;进入社会统筹后,得(下转第49页) Medicine and Philosophy{Humanistic&Social Medicine Edition)。Jan 2009,Vol 30.No 1。Total No.372 江苏省城镇居民基本医疗保险政策比较研究——张 磊等 医学与哲学(人文社会医学版)2009年1月第30卷第1期总第372期 由不健康的行为所导致,发达国家的医疗保障都在往前位移,即 场、法制等多种手段,使城镇居民基本医疗保险制度的运作更加 规范;应广泛动员社会力量,通过各种渠道筹集资金,制定科学 合理的支付制度,促进城镇居民医疗保险工作健康的发展,真正 保小病,保健康(预防)。虽然江苏很多市都建立了个人帐户用 于门诊补偿,但个人账户与统筹基金之间不能互济,这种板块式 的支付模式削弱了基本医疗保险制度的保障能力,分散了基金, 保障居民的健康,促进社会的和谐。 参考文献 [1] 天津市社保中心.政府主导支持部门协调联动经办伸延社区—— 赴江苏考察城镇居民医疗保险实施情况的报告EJ].社会保险, 2008,3(4):40—42. 使重大医疗风险得不到很好的化解。笔者认为,镇江市的做法 值得借鉴推广,取消个人账户,门诊(只限在定点社区卫生服务 机构或定点医院发生的费用)和大病按比例用统筹基金支付。 这样做能将收缴的基金整合起来,增大基金总量,增加抵抗疾病 风险的能力,还能减少个人账户的管理成本,提高基金的管理效 率。 E23 黄虹.九江市职工医疗保险费用支付方式回顾与评述口].中国卫 文,蒋虹丽,等.城镇居民基本医疗保险试行方案比较 慧,李彩霞.城镇居民医疗保险筹资实践与研究EJ].山 生资源,2000,3(5):226—227. 城镇居民医疗保险制度的建立要做好与城镇职工医疗保险 和新农合的衔接,不同的医疗保障模式仍旧按照城乡身份进行 封闭式的制度设计,是行不通的。镇江市已经将新农合和城镇 居民基本医疗保险融为一体,统筹层次已经达到城乡一致,在制 度框架和待遇标准上也已经做到统一,经办和机构的设置还没 有实现衔接,但这已经是对两大医保政策衔接机制做出的有利 而大胆的尝试。 [3]丁敬芳,陈[4]王锡国,包分析 ].中国卫生资源,2008,1I(1):35—37. 东劳动保障,2007,14(4):20—22. 作者简介:张磊(1984一):男,江苏扬州人,江苏大学工商管理学院2007 级社会医学与卫生事业管理专业在读硕士,研究方向:医疗保险与卫生 经济。 收稿日期:2008—09—22 修回日期:2008—12—07 (责任编辑:张斌) 在很大程度上,城镇居民医疗保险制度的生命力取决与它 能否增强城镇居民抵抗风险的能力,在施行的过程中要不断地 改进、完善而增加其适用性、可操作性和高效性;运用行政、市 —S .St—址—St—S —址—址舢—St. —址—址舢—址 — —址 —址.S . 址—址 — —S .S 址—驰—址—址— —Sl上. — —址—S —址— — —S “ —址舢— L (上接第46页)到社会统筹基金的帮助也越多。如果再加上基 医疗机构以及1家其他定点医疗机构作为‘选定医院’,老年居 层医院医疗价格更低,距离更近等因素,任何一个病患者,都会 首先选择在基层医院就医。社区卫生资源得以充分利用,能改 善社区卫生机构的生存环境,从而吸引卫生人员流向基层医院; 有才干的卫生人员愿意到社区卫生机构工作,又会改变群众对 社区医疗不信任的现状,提高居民利用社区卫生资源的自觉性。 民选定l家定点社区卫生服务机构作为其‘选定医院’。,,E2 3这实 际上是通过制度保证将更多的基层医院列入医保范围。而且, 在职职工往往是一家之主,家里的老人和小孩都在社区医院求 医,一家之主必然更多地与社区医院打交道,从而逐渐改变对社 区医院的不信任态度。当然,提高患者对社区医院的信任度,还 有待于社区医院自身的努力,但是,居民医保制度的实施,强化 了广州市职工基本医疗保险制度运用利益机制,引导卫生资源 流向基层医院的功能,卫生资源流向基层的效果会逐渐显现,广 州市卫生资源配置不合理的问题有望得到进一步的解决。 (本文系2007年度广州医学院科研立项项目“广州市职工 医疗保险制度研究”成果,课题编号:0704041) 参考文献 [1]谭惠全.2007年广州年鉴[M].广州:广州年鉴社,2007. [23广州市劳动和社会保障局.广州市城镇居民基本医疗保险政策解 读[R1.广州市劳动和社会保障局,2008:36. 作者简介:王小丽(1954一),女,新会人,广州医学院人文社会科学学院 教授,研究方向:卫生经济学。 卫生资源配置不合理,医疗费用居高不下的问题就有可能得到 缓解,从而营造医疗卫生领域的和谐环境。基层医院的日子好 过了,又有可能适度地添置医疗设备和吸引卫生人才。当医疗 设备和卫生人才源源不断地流向基层医院,卫生资源的倒三角 状况就会发生根本性变化。实际上,这是从利益机制上引导卫 生资源流向基层医院,为基层医院的发展创造美好的前景。 本来,利益机制所起的作用是必然的,长远的,可靠的。但 是,到目前为止,各方面所反馈的信息显示,《广州市建立城镇职 工基本医疗保险制度试行办法》实施以后,基层医院的困境并没 有发生根本性好转。其原因可能是多方面的,但政策配套措施 没有到位,许多基层医院并没有列入医保范围,居民对基层医院 的医疗技术持不信任的态度,都是职工医保制度在引导卫生资 源流向方面不尽人意的重要原因。《“广州市城镇居民基本医疗 保险试行办法”解读》明确规定,“普通门(急)诊就医,未成年人 及在校学生每人选定1家定点社区卫生机构或所在学校的定点 收稿日期:2008—08—20 修回日期:2oO8一l2一O7 (责任编辑:张斌) Medicine and Philosophy【Humanistic&Social Medicine Edition),Jan 2009,Vol 30,No 1,Total No 372 

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