中国(广东)自由贸易试验区制度创新研究

至2018年4月21日，中国（广东）自由贸易试验区（下称“广东自贸区”）已成立三周年。三年多来，广东自贸区全面贯彻*总关于自贸区建设系列重要指示精神，稳步落实十九大精神、全国“”精神以及*在参加广东代表团审议时的重要讲话精神对广东自贸区建设的新要求、新举措，始终坚持以制度创新为核心，大胆试、大胆闯、自主改，扎实推进广东自贸区建设，为全面深化改革和构建开放型经济新探索了新途径、积累了新经验，同时在建设高水平对外开放门户枢纽、深化粤港澳合作等方面、服务“一带一路”建设等方面发挥了全面深化改革和扩大开放试验田的作用。截至2017年底，广东自贸区累计新设企业21万家，新设外商投资企业9639家，实际利用外资128.5亿美元。自贸区推出制度创新成果累计达385项。其中，前海蛇口片区制度创新成果累计达319项，全国首创或领先131项，全国复制推广，全省推广49项，全市推广31项。2016年，发布复制推广的19项改革创新举措中，有6项是前海蛇口自贸片区首创；2017年，五部委发布的自贸区第三批共5项复制推广经验中,前海蛇口片区有1项(市场主体名称登记便利化改革)是全国首创,其余有3项处于领先或率先地位。南沙片区制度创新成果累计达376项，19项在全国复制推广，90项在全省复制推广，140项在全市推广实施，可复制推广经验占半数以上，31项制度创新成果列入广东自贸区新一批75项制度创新案例，“跨境电子商务监管模式”和“企业专属网页政务服务新模式”入选商务部“最佳实践案例”。横琴片区制度创新成果累计达310项，7项措施在全国复制推广，21项改革创新案例入选广东省自贸区制度创新案例，51项改革创新措施在全省复制推广，23项创新措施在珠海市复制推广。广东自贸区制度创新成效（一）外商投资制度创新一是负面清单管理模式更加完善。三年来，广东自贸区对标高标准国际经贸规则，探索制定了全国最短的负面清单。对内外资项目全面实施负面清单管理制度，实现内外资投资项目、投资企业备案事项统一网上全程办理。二是市场准入门槛进一步降低。建立并优化“一口受理、统一在线申报、后台并联审核”的外资准入管理模式。启动e站通政务服务改革，形成“一口受理、一门审批、一网服务、一枚印章”的“一门式”行政审批服务机制。探索拓宽企业登记“多证合一”范围，推进“一照一码”营业执照加载海关备案信息工作。完成“证照分离”2.0版改革试点任务，进一步降低企业投资门槛。为全国 “证照分离”改革探索了新路子，积累了新经验，形成自贸区商事登记制度改革系统推进、自贸区改革与商事制度改革“双叠加”的示范样本。三是构建智能化企业纳税平台。运用“互联网+”打造智慧电子税务局，全国首创微信缴税和自然人税务局，构建数据化“全管事”税收管理模式，落实各项税收优惠，有效降低企业成本。首创跨境缴税、完善多元化缴税平台，有效改善投资环境；实现外资各案后置，基于系统对接实现协同申报及数据共享；推动前海企业住所托管制度改革，完善商事主体退出机制。（二）贸易监管制度创新一是不断拓展国际贸易“单一窗口”功能。启动国际贸易“单一窗口”标准版推广应用，2017年底南沙片区完成货物和舱单申报共计15.5万票，占全市业务量的36.2%。前海蛇口片区推动国际贸易“单一窗口”2.0版上线试运行，船舶申报数据项减少80%，船舶放行时间由1天缩短到1小时。 二是建立“线上海关”。在全国率先推出并实施了“互联网+易通关”、广东经济/ October 2018

13THINK TANK智库

首创了快速验放机制、推行DIT国际延迟中转、建立了粤港跨境货栈，实现企业“足不出门”和“全天候”办理各项海关通关业务，通关时效提高50%以上。前海蛇口片区首创生鲜进口关检联合作业模式，入区查验次数和时间均缩减50%。推进深港陆路跨境快速通关，入区货物通关时间缩减70%以上。推进加工贸易全程信息化、企业自核单耗等改革，企业95%的报关单系统自动放行。三是“智检口岸”平台建设走在前列。构建全国首个进出口商品全球溯源体系、设立市场采购出口商品检管区、推行第三方查验结果采信、实施“CEPA食品”检验监管新模式，实现了“六零申报”，通检效率提升80倍。会同海关、国检、海事、边检等部门，联合推出直购进口、“1+4”全球溯源核放、货物按状态分类监管等组合式贸易便利化机制。四是深化“智慧海事”建设。开展国际海关AEO（经认证的经营者）互认，建立企业协调员制度，搭建海关与企业合作平台。推动海关和国检在以口岸直通、集检分出和分送集报等验放模式的基础上，再造联合查验作业流程，加强关检协作配合，首创关检自贸通。建立“船舶载运危险货物比对快速通关系统”，集装箱通关审单从一小时缩短到五分钟，成立全国首个自贸区智慧海事（无人机）服务队，大幅提升了船舶通关效率。（三）金融开放制度创新一是金融企业集聚效应初显。以前海蛇口片区为例，截止2017年底，金融业累计企业数58043家，实现注册资本达55375.32亿元；金融业实现注册增加值711.27亿元，占前海片区注册企业增加值的46.6%；金融业纳税合计134.亿元，同比增长41.2%；金融业相关服务机构39017家，实现增加值193.57亿元，同比增长8.5%。二是跨境金融业务不断创新。率先在全国推动实现跨境双向股权投资、跨境资产转让、跨境人民币贷款、跨境双14 October 2018 / 广东经济向发债和跨境双向资金池等“五个跨境”。截至2017年底，前海蛇口片区企业跨境人民币贷款累计提款371亿元。在跨境双向股权投资方面，前海在全国率先重启QDIE，累计注册QFLP企业和基金148家，注册资本342亿元。南沙片区开展跨境人民币直贷、跨境双向人民币资金池等56项跨境金融创新试点。横琴片区办理跨境人民币结算业务约3515亿元；区内跨境人民币贷款备案企业35家，备案金额共206.4亿元；区内备案跨境人民币资金池个数达8个，资金池备案金额达675.19亿元。三是航运金融加快发展。以南沙片区为例，成立了南沙航运产业基金、粤科海通产业引导母基金等航运产业发展基金，阳光航运保险等创新保险机构加快筹建，初步形成交易平台、产业基金和航运保险“三位一体”的航运金融服务体系。四是全国融资租赁“第三极”初步形成。以南沙片区为例，南沙片区通过SPV方式累计引进落地了41架飞机，成为华南地区最大的飞机租赁集聚地， 落户融资租赁企业（含金融租赁）4家，注册资金总额达1343亿元，融资租赁企业累计业务合同余额1700亿元。（四）事中事后监管制度创新一是以信用为核心的新型综合监管体系初步建立。广东自贸区事中事后监管由规范市场主体资格向规范市场主体行为转变，初步形成了透明高效的全过程监管体系。建设完成集服务监管、信用数据开放、公众信用信息查询、企业信用风险提示等多功能于一体的公共信用信息平台。如，前海片区公共信用平台已覆盖前海超过16万家企业，全市超过70个部门、9大类别的近400万条信用数据，并通过“前海企业信用画像”的大数据建模对前海16万家企业进行了ABCD四个等级的信用分类评价。又如，南沙片区加快建设市场监管和企业信用信息平台2.0版，在国内率先将口岸管理“三互”机制与属地市场事中事后监管机制相结合，形成覆盖全区42个部门、9个镇街，汇集8万余户市场主体、138万余条各类监管、信用信息，企业信息共享查询、统计分析、违法信息抄告、双随机抽查、联合惩戒等应用已上线使用。再如，横琴片区率先出台实施自贸区首部失信联合惩戒综合性管理规定。率先推出首份失信商事主体联合惩戒清单。完善执行查询系统，启动惩戒程序，推进执行威慑系统建设。“一处失信、处处受限”协同信用监管效应形成。二是金融监管和风险防控能力显著增强。如，前海蛇口自贸片区根据信用分类监管标准，针对互联网金融等领域重点监管，率先在国内建立起基于企业信用评级体系的警务预警平台。建立前海私募领域风险防控协作机制，建设私募监管信息平台。又如，横琴片区建立了风险研判工作例会制度、涉嫌非法集资风险线索报送机制、非法集资行政案件报送机制等金融风险防控机制。成立了横琴金融争议解决中心，率先建立有效风险数据的及时共享与互联互通建立行业管理与地方行政管理的全方位协调机制。（五）人才引进制度创新一是外籍人才引进制度。根据深圳市发布的16项出入境，广东自贸区对符合认定标准的外籍高层次人才及其配偶、未成年子女，经广东省自贸办推荐，可直接申请在华永久居留资格。外籍华人具有博士研究生以上学历或在广东自贸区企业连续工作满4年、每年在中国境内实际居住累计不少于6个月，可直接申请在华永久居留。外国人以自然人身份或者通过本人以自然人身份作为控股股东的公司企业，在广东自贸区境内直接投资、连续3年投资情况稳定、投资数额合计100万美元（国家颁布的《外商投资产业指导目录》鼓励类产业投资合计50万美元）以上且纳税记录良好的，可申请在华永久居留。对在广东自贸区创新创业团队的外籍成员和自贸区企业选聘的外籍技术人才，根据自贸区人才积分评估标准进行评分，达到一定分值的，可申请在华永久居留。二是港澳人才引进制度。广东自贸区打通了深港人才双向流动通道，注册税务师、会计师、律师、社会工作者、房屋经理（物业管理师）、监理工程师、造价工程师、注册建筑师、注册城市规划师、注册结构工程师、房地产评估师等11类执业资格，可通过资质认可、合伙联营、项目试点、执业备案等特殊机制安排到前海执业从业。广告专业技术人员、通信专业技术人员、质量专业技术人员、管理咨询专业技术人员等4类执业资格，不存在法律障碍可在前海执业从业；执业药师已纳入广东省与资格互认试点范围。环境影响评价工程师、资产评估师、珠宝玉石质量检验师、价格鉴证师等4类执业资格，无对应的执业资格，通过引导和推动专业人才参与内地的考核认证，鼓励其取得内地相应执业资格。此外，前海片区对包括港籍人才在内的境外高端人才个人所得税率降低至15%，累计补贴四批次境外高端人才个税补贴，其中港籍人才198人次，金额为5500万港币；横琴片区全面实施《支持经济适度多元发展的十一条措施》等多项惠澳专项。全面落实“港人港税，澳人澳税”，补贴金额达6759万元。（六）自贸区法制创新一是自贸区司法保障体系进一步完善。南沙片区率先在全国推出移动终端商事多元调解服务，建立特邀调解制度，创新涉港澳案件便利化审判机制，全国率先建立虚假诉讼失信人制度，全省率先探索建立虚拟地址注册企业实际经营地址信息共享机制，自贸区挂牌成立。前海蛇口片区、深圳知识产权法庭、深圳金融法庭揭牌成立，并试点机关行政处罚庭审式裁处机制。前海首创港籍陪审员制度，审结首个适用法律的经济纠纷案件，实现前海适用法律的重大突广东经济/ October 2018

15THINK TANK智库

破。二是区域性知识产权保护机制基本建立。前海片区成立深圳（前海）知识产权保护中心（暨知识产权快速维权援助中心），两家知识产权司法鉴定机构落户前海，填补了华南地区知识产权司法鉴定机构空白。横琴片区设立知识产权巡回法庭。率先推出“知识产权易保护”合作模式。成立国际知识产权保护联盟。国家知识产权局专利检索咨询中心七弦琴国家平台代办处在横琴揭牌。出台横琴片区首部涉及国际化商标注册扶持措施。三是国际仲裁和商事调解机制日益健全。前海片区推动《联合国贸法会仲裁规则》首次在中国落地，组建全国唯一的自贸区仲裁联盟。成立粤港澳商事调解联盟，联合粤港澳地区13家主要商事调解机构，推动商事争议解决服务多元化、国际化。设立深圳国际仲裁院，组建全国唯一的自贸区仲裁联盟，实现联合国贸法会仲裁规则在国内首次落地。横琴片区率先发布全国首部临时仲裁规则。率先成立珠港澳商事调解合作中心。率先建设商事争议解决平台，珠海国际仲裁院来自港澳台地区及外国籍的仲裁员占到仲裁员人数的44%。南沙片区设立广州海事自贸区巡回法庭，组建国际航运、金融、知识产权等专业仲裁机构，在南沙国际仲裁中心同步运行粤港澳三大庭审模式，设立全国首个自贸区劳动人事争议仲裁委（仲裁院）和公证处，扩大粤港澳律师事务所合伙联营试点，构建多元化国际商事纠纷解决机制。广东自贸区制度创新现存问题(一)重大关键领域改革的推进难度大随着改革进入“深水区”，一些重大关键领域的改革事项都需涉及事权，地方在推动相关改革时都需要报请部委同意后方可实施，缺乏自主权。在实际推进过程中，又受到与现行法律法规相冲突、各部委认识不16 October 2018 / 广东经济统一、经济形势变化等多重因素影响，由地方协调部委推动相关改革事项难度较大。如，“探索实行本外币账户管理新模式”“设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所”等重大改革事项虽已列入《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》，但目前仍难以落地实施。（二）事中事后监管体系不够完善近年来，广东自贸区虽不断探索创新事中事后监管的方式和手段，并取得了一定的成效。但面对投资贸易便利化、金融开放创新和职能转变等领域的改革形势以及国家要求防范化解重大风险的要求，进一步打通和地方之间的信息孤岛，建立健全以信用约束为核心的事中事后监管体系仍是自贸区制度改革的核心和关键。（三）粤港澳合作机制障碍有待进一步突破通过实施CEPA，粤港澳已基本实现服务贸易自由化。但由于经济发展水平、法律制度、社会管理、文化心理等方面的差异，粤港澳合作还存在诸多机制障碍。如，在建筑、规划等专业领域的行业规范和管理规则无法完全对接；金融、法律、会计、航运、电信等服务领域仍然存在股权比例、业务范围、服务时间等方面的；CEPA及其补充协议确立的有关开放措施还需要完善配套法规和实施细则。（四）对接国际经贸规则标准有待进一步提高广东自贸区作为我国对外开放的重要平台，需要在全球范围内参与竞争，但与新加坡、等国际知名自由贸易港相比，在贸易监管、离岸金融、财税等方面的制度安排尚有待进一步完善。如，在外资准入方面，外商投资负面清单仍有进一步压缩的空间；在贸易便利化方面，改革尚未触及诸如贸易综合监管等深层次的机制改革，“一线开放、二线管住”的未能全面落实到位；在金融开放方面，受国际国内金融形势的影响，限额内资本项目可兑换、个人境外投资、跨境投资理财等重要跨境金融暂时难以落地；在税收优惠方面，总体而言我国税制较为复杂、税率较高，在降低税率、简化税种、延长征缴税期等方面缺乏特殊的制度安排。广东自贸区制度创新优化建议(一)争取更大的制度创新自主权首先，自贸区应积极争取国家支持在扩大对外贸易开放、提升贸易便利化水平、促进粤港澳要素自由流动等方面的制度创新自主权，实行更加积极主动的开放战略，对外经贸规则不断衔接国际高标准规则，建设开放型经济示范区。其次，应加快落实《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》，推动国家和地方相关部门加快出台实施细则或办法，推进重大改革措施和重点事项的落地实施。最后，应紧密结合新一轮和行政机构改革工作，加快理顺行政机构改革后的部门职能，提升自贸区与各部门配合度和协同性，共同推进解决重大改革和制度创新难题。（二）加快推动专项制度改革措施落地首先，在外商投资管理制度改革方面，自贸区应进一步探索实行更短的外商投资负面清单。加快实施“放管服”改革，抓好“证照分离”改革试点方案落地实施，探索将更多行政许可事项纳入“证照分离”改革试点，健全完善以信用约束为核心的事中事后监管体系。其次，在贸易便利化制度改革方面，应继续创新贸易综合监管模式，完善国际贸易“单一窗口”建设，推动口岸管理部门深度融合，促进全面通关一体化。在完善企业专属网页建设，推进海关实施监测等功能接入大数据平台，提升贸易监管效能。推动“合作检验、一次放行”和“入境查验、出境监控”等口岸查验制度落地实施。最后，在信息化制度建设方面，加快建设中国自贸区信息港，打造全国自贸区信息产业高地和信息服务标杆项目。继续推进自贸试验区大数据平台建设，建立与地方信息共享机制。（三）积极建设粤港澳大湾区合作示范区首先，自贸区应进一步放宽对港澳在金融、商贸、法律、航运物流、电信等领域的准入、资质和经营范围，继续推进粤港澳检验检测结果互认。其次，应扩大与港澳专业服务合作的领域，探索粤港澳管理标准统一的服务行业管理制度，允许港澳专业人士在自贸区便利执业，打造粤港澳服务业集聚区。再次，应深化粤港澳金融领域合作，允许港澳企业在自贸区独资设立金融机构，争取实现金融要素在粤港澳自由流动。最后，应继续加快推动南沙粤港深度合作区、前海优势产业基地、横琴粤澳合作产业园与粤港澳青年创新创业平台建设。（四）探索建立高水平对外开放服务平台一方面，自贸区应积极探索建设自由贸易港，认真贯彻全国自贸试验区工作会议精神，进一步完善自由贸易港建设方案，积极推动自由贸易港申报工作。对标新加坡、、鹿特丹等国际一流自由贸易港，加快探索离岸贸易、离岸金融，推动货物、资金、人才、信息自由流动。另一方面，应全面参与“一带一路”建设，探索与“一带一路”沿线国家（地区）自由贸易园区的口岸在认证认可、标准计量、检验检测等方面开展双多边合作交流，加强与东盟、拉美等国家和地区经贸合作往来，完善“前港、中园、后城”的合作模式，打造高水平对外开放服务平台。作者：陶珺为前海金融控股有限公司自贸事业部总经理；任春杨为前海金融控股有限公司博士后创新实践基地博士后（编辑/王婷）广东经济/ October 2018

17