类 业务类制蠹进行分类的基础上。就 公共资涡 订的思路．供业界参考 源交易管理办法的思 ＰＲＡＣＴｌＣＥ ｌ采购实践 本文要探讨的“公共资源交易管 健全的制度体系是公共资源交易遵循公开、公平、公正原则的有力保障， 理办法”（以下简称“办法”）是指狭 是促进公共资源交易管理具有更加科学的工作机制更加阳光的交易方式、 义的具度，并非广义的管理制度。 更加专业的交易服务、更加顺畅的交易环境、更加高效的资源配置、更加 毫无疑问，“办法”在整个公共资源交 有力的监督约束机制。 易制度体系中处于比较重要的地位，本 文在对公共资源交易类、机制类、 业务类制度进行分类的基础上，就“办 法”订立过程应考虑的因素进行分析， 提出制订的思路，供业界参考。 式、更加专业的交易服务、更加顺畅的 交易环境、更加高效的资源配置、更加 一、加快公共资源交易制度建 有力的监督约束机制。 设的重要意义 公共资源交易活动连接供给侧和 二、本“办法”在制度中的地位 需求俱９，承载着发挥市场配置资源决定 （一）制度的分类。 性作用。制度建设是公共资源交易领域 公共资源交易管理制度可分为体 非常重要的基础工作，公共资源交易管 制类、机制类和业务类等。 理制度是调整交易市场主体之间的具有 类管理制度是公共资源交易 正式形式和强制性的规范性文件。 管理基本制度的具体表现和实施形式， 在当前还没完成公共资源交易立 是本级对公共资源交易进行管理 法的情况下，制度建设尤其重要，一是 的组织形式，是机构设置、机构隶属关 建立起与当前社会生产力发展水平相 系和职权划分等方面的具体规定。具体 适应的、符合我国社会主义市场经济环 的制度有如“公共资源交易改革指 境的制度体系，能够更好地推动改革进 导意见”、“公共资源交易管理规 程；二是健全的制度体系能够保证公共 定（暂行）”、“公共资源交易监督管 资源交易专职机构具有稳定地提供满 理服务机构编制方案”、“公共资源交 足交易活动所需服务；三是保证公共资 易中心机构编制方案”等。 源交易活动规范运行，维护公共市场秩 机制类管理制度是规定本行政区 序，保护国家社会公共利益和交易当事 域内交易业务操作管理模式，是对管理 人合法权益，有效预防和防止；四 的进一步细化和具体落实。公其资 是为公共资源交易领域的立法实践积累 源交易管理机制是指本行政区内公共 经验，有利于推动立法进程。 资源交易管理系统的结构及其运行机 健全的制度体系是公共资源交易 理。具体的制度有如“公共资源交易管 遵循公开、公平、公正原则的有力保 理办法”、“公共资源交易监督管理办 障，是促进公共资源交易管理具有更 法”、“公共资源交易监督管理及责任 加科学的工作机制、更￣ＤＩ３Ａ光的交易方 追究处理办法”、“公共资源交易平台 管理办法”、“公共资源交易市场主体 信用管理办法”和“综合评标评审专家 库管理办法”等。 业务类管理制度是指各行业关于 交易业务的管理制度，包括某项具体工 作的管理办法、交易规则、业务规范、 操作流程规程、服务准则、服务标准等 工作制度，涵盖采购、招标投标、 拍卖、挂牌、竞价等各行业公共资源交 易的业务操作工作制度。具体的制度有 如“采购货物和服务招标投标管 理办法”、“采购信息公告管理办 法”、“公务用车制度改革取消车辆处 置实施细则”、“公共资源交易采购人 进场交易指南”等。 由于国家和地方对公共资源交易活 动的治理是新生事物，还没有积累足够 的实践经验和成熟的管理模式，在实际 情况还没有完全摸清掌握之前，制度的 名称可以冠以“暂行”或“试行”，为 今后修改完善留下足够的空间。 （二）在制度中的地位。 一般来说，管理办法是一种管理 规定，用来约束和规范管理和服务的一 种规章制度，它具有法律的效力，是根 据法律制定的，从属于法律的规范性文 件，参与主体必须遵守，违反它的规定 ２０１７ Ｉ中国采购４５ 采购实践ｌ ＰＲＡＣＴＩＣＥ 四大领域已有相应的法律法规作出规 制，各级相关行政主管部门具有 法定的职责，依法必须加强监督管理。 对于公共资源的监督管理事权，现有 法律已有规定的应该从其规定，未有 规定的应在本“办法”中予以明确并体 现出来，由于原有的法律难以适应新 的形势，需要补充完善，在相关的法律 法规未有立改废之前，最好能够在本 “办法”中适当地体现出来。 特别是，按照近日办公 厅、印发的《关于创新政 府配置资源方式的指导意见》，要“严 格区分资源配置职能和监管职 能，创新资源配置监管方式”，强化各 行业行政主管部门的监督管理职能， 建立决策权、执行权、监督权（以下简 称“三权”）既相互分离、相互制约， 又相互协调的权力结构和运行机制， 将带来一定的法律风险和后果。 制度互相衔接，在实施过程难免出现没 有覆盖到的“角落”，存在“真空”地 带，真正“落地”可能有一定难度。 本“办法”制定效果的好坏将直接 是本“办法”的重要内容。 既要体现各行业行政主管部门依 法履职，又要体现“三权”分离，是 本办法设计过程的重点和难点，各行 本“办法”属于机制类管理制度， 是低于法律法规，却高于其他管理办法 及业务类管理制度，应作为纲领性文件 的地位和起到统领作用的定位，由国务 院或相关部门联合订立和发布，以及由 省市地方订立和发布。与本办法配 影响当地公共资源各行业领域业务操作 是否规范合理，交易运行是否顺畅，是 否真正符合公共资源的自然属性和经济 属 及其交易市场的客观规律性。 业行政主管部门的法定职能可划分为 两个部分，第一部分是对公共资源本 身的监管职能，体现在交易活动之前 和交易活动之后；第二部分是对交易 过程的监管职能，体现在交易活动之 套的制度可以有“公共资源交易平台管 理办法”、“公共资源交易市场主体信 用管理办法”和“综合评标评审专家管 理办法”，作为“姐妹”制度，形成机 制类基本制度框架，起到承上启下、条 三、本“办法”应着重处理好 几个关系 （一）要处理好与市场的关系。 公共资源的经济属性决定要 中。以下谈谈各行业行政主管部门、 公共资源交易监督管理服务等机构 和中介代理机构在“三权”职能分配 的思路。 块结合、侧重于不同调整对象的作用。 日前，国家等１ ４个部委已联合 对公共资源加强管理，体现在包括政 府采购、建设工程招标投标、土地使 １．决策权。决策权可以通过各行 印发《公共资源交易平台管理暂行办 业行政主管部门履行法定职责予以体 现。成立公共资源交易管理委员会（或 法》，但是，由于没有制定与之配套的 用权及矿业权出让和国有产权交易等 ４６中目采购Ｉ ２０１７ ＰＲＡＣＴＩＣＥ Ｉ采购实践 工作委员会），作为本行政区域内公共 强监管的作用，也要发挥市场配置资源 资源交易管理重大决策、议事和协调机 的决定性作用，按照市场交易原则，明 照关于《“十三五”市场监管规 划》的要求，精简事前审批，加强事中 事后监管，探索市场监管新模式。针对 权责交叉、多头执法等问题，推进行政 构，各行政主管部门作为成员单位，通 过委员会体现其法定职责。特别是履行 好对本行业的管理职责，比如，按照中 确统一的交易规则、工作规范、服务准 则、维护市场秩序和监督检查管理等内 容及基本要求，合理划分和处理好 执法改革，整合执法主体，相对集 办、国办《关于创新配置资源方 与市场的边界和关系，明确何种情况下 式的指导意见》，相关行业行政主管 ￣ＩＹ－］要进一步建立健全自然资源产权 制度，区分自然资源资产所有者和监 管者职能，完善自然资源有偿使用制 度，对水流、森林、山岭、草原、荒 需要出手干预的情形。 中执法权，推进综合执法。 为此，公共资源交易综合监管和综 （二）要明确综合监管与行业监管 合执法可通过两个方面的途径实现： 的关系。 于综合监管与行业监管事权的 一是开发运用公共资源电子化交 易系统，实现电子交易全流程操作留 问题，比较突出的情况，尤如《招标投 痕，为创新综合监管和综合执法提供 地、滩涂等进行确权登记，推动自然 标法》和《采购法》（以下简称 可查、可溯的交易证据；二是建立健 资源资产所有权和使用权相分离，为 市场化配置创造条件。 ２．执行权。执行权体现在交易活 动的过程中，通过某些特定的机构为交 易活动提供服务予以体现，这些服务可 “二法”），由于“二法”所调整的对 全市场主体信用监管机制，通过建立 象涉及的主管部门或监督ＮＦ］太 多，导致职能交叉重叠，行政效率低 下。“二法”实施至今，无论主管ｆｌＢｆ－］ 是谁，都无法解决交易过程对各方当 公共资源交易信用信息管理系统，完 善信用信息公示制度，强化信用信息 共享与运用机制，发挥市场主体自我 互相监督、社会公众监督和失信 分为公共服务和专业服务（亦可称之为 事人实施很好的监管，出现交易环节 行为行政处罚相结合的新模式，探索 综合服务和行业服务），这些特定的机 构是公共资源交易中心、集中采购 机构和社会中介代理机构等。 ３．监督权。监督权可分为行业监 监管上的缺位，无法避免“暗箱”操 建立健全信用约束和失信联合惩戒的 作等乱象。 长效机制。在此基础上，各行业行政 业内人士对“二法”一直存在不 主管部门只对所管辖的公共资源项目 同的争议，有的主张合并，有的认为 是否进场交易以及交易的结果进行监 督管理，这种模式可以解决多头监管 和多头执法等问题，减少内设机构重 复建设，防止缺位或越位，有利于推 动职能转变，提高行政效能，为 简政放权创造有利条件。 管和综合监管，行业监管是指各行业行 不宜合并，各执一词，笔者认为，关键 政主管部门对本行业的公共资源实施行 问题在于如何合理地设置和分配这些 政监督和管理，体现在公共资源进行交 行政职能，如何对分散于不同行政主 易活动之前或之后。综合监督是指对公 共资源交易过程的监督和管理，亦可称 管部门的职能进行梳理，把可以整合 的部分统一起来，这应该就是 对公共资源交易平台的运行服务情况 提出的整合建立统一的公共资源交易 实施监督和管理，是具有共性的行业监 平台的初衷，从而形成公共资源交易环 管，可以从各行业行政主管部门中剥离 一在实践中，有的地方设立“一委 局一中心”的模式，其中，“一 节的综合监督管理职能，设置综合监管 委”为公共资源交易管理委员会，“一 局”为公共资源交易监督管理局，作 为综合监管机构，承担综合监督管理 出来，集中于一个专职机构（如公共资 机构，强化综合监管职能。 源交易监督管理局）或者某一行政主管 综合监管职能是公共资源交易 ｌｆＢｆ－］（如发展改革部门）牵头负责，统 领域新的监管模式，目前，国家顶层 职能；而有的地方设立“一委一办一 一实施综合监督管理工作。 设计还没有形成的固定模式，各地都 中心”的模式，“一办”为公共资 源交易管理委员会办公室，由“一办” 总之，本“办法”既要体现加 在探索形成的监管模式不尽相同。按 ２０１７ Ｉ中国采购４７ 采购实践ｌ ＰＲＡＣＴＩＣＥ 要区分“一中心”与市场主体（社会资本）等营利性机构的职能，前者受本级 化平台，以及必要的场所和设施设备，委托建立公共资源交易平台，包括电子公共服务系统、电子交易系统 其中，某些专业的电子交易系统、专业 和电子行政监督系统等信息化平台，以及必要的场所和设施设备，其中，某 的交易场所和设施设备可以由市场主体 （社会资本）建设，按照既定的制度规 些专业的电子交易系统、专业的交易场所和设施设备可以由市场主体（社 会资本）建设，按照既定的制度规范纳入平台统一管理，为公共资源交易提 范纳入平台统一管理，为公共资源交易 供有偿服务。 或其他行政主管部门兼职综合监督管 规范着市场上买卖双方的交易方式和 理职能。由于“一委”并非实体机构， 交易行为。按照《整合建立统 “一办”多数由发改等￣ＩＹ－］兼职，亦非 一的公共资源交易平台工作方案》（国 实体机构，从实施的效果看，“一办” 办发［２０ｔ５］６３号）的规定，交易操 兼职不如“一局”专职有效。但是，从 作执行过程应在统一规范的平台上进 长远发展趋势看，简政放权，精简事前 行，平台建设应由主导，即由“一 审批、加强事中事后监管是大势所趋， 中心”（是指公共资源交易中心）负责 由“一局’’或“一办”专施综合监管之 平台的建设、运维和管理，为公共资源 职并非长久之计，在社会信用体系还 交易提供场所、设施、信息化管理等 未完全建成之前，只是临时性的过渡模 公共服务，并为综合监管提供服务。对 式，不是最终目标。建立市场主体自我 于交易所需的专业服务由设立的 互认信用评价、社会公众监督和失 专职机构（如集采机构）、社会中介代 信市场禁入的综合监管方式，才是终极 理机构和拍卖企业等机构提供，以及 目标。 由行业行政主管部门和市场主体（社 （三）要区分公共服务与专业服务 会资本）建设运营的纳入统一平台管 的机构及其职能。 理的电子交易系统提供专业服务。 前面提到，公共资源交易执行权 如果公共服务和专业服务的职能 可分为公共服务和专业服务，亦可称之 没有进一步区分开来，相应机构职能设 为综合服务和行业服务。 置不够清晰的话，就可能出现公共服务 党的十八届三中全会明确指出， 无人问津，或者本该负责公共服务的机 市场决定资源配置是市场经济的一般 构争夺了专业服务的部分职能，造成缺 规律，它要求公共资源的交易环节由 位或越位，不利于公共资源交易活动的 市场自由配置。不难理解，公共资源需 正常运行。要区分“一中心”与市场主 要加强监管，但是，其交易过程应 体（社会资本）等营利性机构的职能， 遵循市场交易原则，保证交易活动在 前者受本级委托建立公共资源交 自愿、公开、公平、公正和诚实信用的 易平台，包括电子公共服务系统、电子 原则下进行，这些原则从不同的侧面， 交易系统和电子行政监督系统等信息 ４８中国采购Ｉ ２ｏ１７ 提供有偿服务。 专业服务由专业的机构承担，也 就是经常说的“专业的事交给专业的人 做”。由社会中介代理机构提供专业服 务，进入公共资源交易平台进行操作， 接受统一监管。 四、制度的基本结构及内容要点 （一）基本结构。 对于内容结构的安排，可分为总 则、机构职责、交易管理（包括进场交 易范围及目录、交易方式、交易程序、 档案管理）、评审管理、信用管理、监 督检查、责任追究、附则等。内容可按 章、节、条、款的结构进行谋篇布局。 （二）内容简要。 第一章总则。包括目的、依据、 适用范围、概念解释、一般性原则规定 和总体要求。 第二章机构职责。包括“一委一 局（或一办）一中心”、各行业行政主 管部门、社会代理机构、竞争主体等参 与公共资源交易活动的机构组织分别 对应的决策管理权限和工作内容，特别 是区分和处理好综合监管与行业监管、 公共（综合）服务与专业（行业）服务 的职责、工作内容及其边界。 第三章交易管理。包括且不限于 以下各节： ＰＲＡＣＴＩＣＥ ｌ采购实践 第一节进场交易范围和目录管 第五节档案管理。规定纳入管理 影响执行和实施效果；二是公共资源交 的范围、方式、年限和责任主体。 易还没有上位法，针对公共资源交易活 理。对于纳入本行政区域内的公共资源 交易范围作出规定，明确“进场目录” 的制订主体及管理模式，由本级制 第四章平台管理。公共资源交易 动的责任追究难以找到法律依据，有的 平台是连接供给侧和需求侧的桥梁，作 只是现有的行业法律法规，有的内容已 经不能适应当前形势，对平台运行服务 订及发布，对“进场目录”实行动态管 为公共资源交易活动的载体，为规范平 理，定期或适时调整及公开发布。 第二节交易方式。交易方式是指 交易过程中双方达成交易的各种具体 做法，是交易的成交方式。具有交易双 方联系的手段和方式，起到达成一致意 见的作用。一般是将市场形成的交易习 惯（惯例）上升为法定的形式。 第三节交易程序。包括注册登 记、预约进场、信息发布、竞争邀请、 竟价报名、出价、交易服务、收费服 务、签约服务、履约服务、交割服务、 资料归档等过程对各方当事人的行为 作出规定。 第四节评审管理。明确评审主体 的管理机构及其工作权限，包括评标评 审专家库的建设、使用（线下、线上、 异地评标评审）的规定，专家入库、培 训ｌ、考核、评价、审验等管理规定，以 原则性的规定即可，更详细具体的内容 可放在“综合评标评审专家库管理办 法”及其配套的业务操作规范等，由下 一层级的制度进行细化。 特别指出，“评审管理”本来是交 易程序的一部分，考虑到并非所有交 易项目都需要经过评审环节，以及评审 管理有其自身的性及重要性，也为 了便于篇章结构更加合理，从“交易程 序”一节剥离出来，自成一节，更显清 晰明了。 台运行，提高配置效率和效益，必须对 平台作出管理规定。本童只对公共资源 交易平台的整合和建立作出原则性规 定，具体的内容可在另行制定的“公共 资源交易平台管理办法（或细则）”予 以明确。 第五章信用管理。对交易信用 信息发布的管理规定，对有关行业主 管ｆｌｌ￣ｆ－］、信用体系建设主管ｆｌＢｆ－Ｊ￣Ｄ综 合监管职能部门承担相关工作作出规 定。对公共资源交易信用信息栏目（系 统或平台）建设作出原则性规定，更加 详细具体的内容可在另行制定的“公共 资源交易信用信息管理（暂行）办法” 予以明确。 第六章监督检查。本部分应着重 制度清理和统一制度规则建设，明确行 政监督检查的手段和渠道，着重规范运 行制度机制的建立。 第七章责任追究。着重事中事 后监督检查，明确行政处理、行政处 罚规定。 本章以“责任追究”，而不以“法 律责任”，主要考虑的因素有：一是各 行业领域法律法规都已明确各自行业 的法律责任，没有必要重复，再说，各 行业涉及这部分内容篇幅较大，如果照 抄，则会影响本制度篇幅，如果摘取， 则会缺漏，甚至相互冲突或矛盾，反而 机构及其工作人员存在的违规行为作 出行政追究的规定，更符合现行的法律 制度环境。 第八章附则。其他规定，本办法 的解释权属，生效期限等。 五、应该注意的几个问题 （一）要避免概念混淆。 根据国办发［２０１ ５］６３号文的 精神，公共资源交易平台（以下简称 “平台”）已经有了比较明确的含义、 功能、建设主体等规定，“平台”作为 公共资源的交易环境和交易活动的载 体，包括计算机系统集成、场所、设 施设备等软件和硬件，还包括相关机 构的服务和管理制度。“平台”是一 个综合的体系，不能也不应该把置身 其中的机构、组织、主体、场所、信息 化系统（平台）和电子操作系统等独 立的个体相混淆。 １．“平台”≠“机构”。“平台” 不能看成机构，既不能将“平台”视同 公共资源交易中心，也不能视同社会中 介代理机构；“平台”只有功能，不应 该有职责；“平台”也不能等同于人， 不应该有行为之说。总之，交易平台≠ 交易中心≠采购中心≠招标中心≠拍卖 企业。对于有人认为“平台”应“具备 法人、社会团体、机构或组织资格”的 采购实践ｌ ＰＲＡＣＴＩＣＥ 在多数情况下，人们普遍将这个“一平台”片面地理解为是信息化平台，是有 共资源交易行为，以防止出现适用性错 偏颇的，其实，信息化是公共资源交易平台建设的有效组成部分１相当于人 误的情况。体的神经系统，并非人体的全部。 （三）要避免失效法律条文的继续 引用。 说法，是明显错误的。 平台，是有偏颇的，其实，信息化是 法律的立改废，必将促使相关行 本“办法”的制订要注意避免出 现前后矛盾或概念描述｝￣ｂＢ９情形。 例如，在某一条款描述为“法人、社会 团体、机构组织”可以建设和运营“平 台”，却在另一条款出现“平台”应具 备“法人、社会团体、机构组织”的资 格，出现“法人”可建“平台”和“平 台”是法人的矛盾情形。 ２．“平台”≠“市场”。“平台’’ 涵盖范围比“市场”宽泛，“平台”包 括公共资源交易市场，具有市场的功 能，还包括各行政主管部门的监管行 为，也包括各专职、专业机构的服务行 为，以及计算机信息系统集成和场所、 设施设备等软件、硬件。 ３．“平台”≠“系统”。要区分公 共资源交易的“一平台三系统”与电子 招标投标的“一系统三平台”。 按照国办发［２０１ ５］６３号文件 的精神，一级只能建立一个“平 台”，这个“平台”的信息化部分涵盖 电子公共服务系统、电子交易系统和电 子监督系统等多个计算机信息系统集 成，简称“一平台三系统”，其中，电 子交易系统可以是公共资源交易中心 等ｆｌＳｆ３建设的计算机信息系统集 成，也可以是市场主体（社会资本）建 设的计算机信息系统集成。 在多数情况下，人们普遍将这 个“一平台”片面地理解为是信息化 ５０中国采购Ｉ ２ｏ１７ 公共资源交易平台建设的有效组成部 分，相当于人体的神经系统，并非人 体的全部。 按照２０１２年２月１日起实放的《中 华人民共和国招标投标法实施条例》 第五条规定，国家鼓励利用信息网络 进行电子招标投标。２０１３年５月１日起 实施的《电子招标投标办法》所提及 的“电子招标投标系统”和“交易平 台”、“公共服务平台”、“行政监督 平台”，简称“一系统三平台”，无论 是“一系统”还是“三平台”都是基于 以数据电文为主要载体，应用信息技术 完成招标投标活动的过程，未涵盖实体 的招标投标交易场所。 总之，要区别对待公共资源交易 “一平台三系统”与电子招标投标“一 系统三平台”，前者比后者所涉及的范 围要更加宽泛。 各行业有各自的规定，许多规定 是不能通用的，例如，采购是买的 行为，国有资产是卖的行为。《招标投 标法》与《采购法》对同一行为表 述各异，例如，投标人对评标结果不 满意时，可提出“异议”，采购供 应商对评审结果不满意时，可提出“质 疑”；评标结果公示期为３日，而 采购结果公告期为１个工作日。必须注 意不能以某一行业的规定用于所有公 业领域的管理制度规定跟进修改调整， 不用说新建立的制度必须符合法律规 定，更不应该引用过时的或失效的法律 条文，如全国常委会于２０１４年８月 ３１日通过修改《采购法》第十九条 第一款和第七十与资格认定有关 的内容、删去第七十一条第三项。与此 相关，某地“公共资源交易监督管理办 法”起草中，在“法律责任”的处分和 处罚条款中，就有疑似引用《采购 法》第七十一条第三项的情形，具体对 照如下： “委托不具备相关业务资格的代理 机构力哩交易事务”（征求意见稿内容） “委托不具备采购业务代理资 格的机构办理采购事务的”（已删去） 该办法征求意见稿还有一处“公 共资源交易项目发起方、响应方、代理 机构、评标评审委员会成员等公共资 源交易活动当事人，有下列情形之一 的，由省有关行政监督部门取消其一 年内参加本省公共资源交易的相关资 格”，其中，对代理机构的处罚规定疑 似引用《采购法》第七十“采 购代理机构在代理采购业务中有 违法行为的，按照有关法律规定处以罚 款，可以依法取消其进行相关业务的资 格，……”，与修改后的“可以在 一至三年内禁止其代理采购业务” 的精神实质不相符。日
