高翠（１９８４一），女，湖北襄阳人，工程师 清华大学土木工程学士 （交通工程方向）、同济大学交通运输规划与管理硕士现就职于交通运输 部规划研究院，主要从事交通运输行业战略与政策研究工作，参与、负责过 《交通运输引导新型城镇化发展思路与对策研究》《西藏交通运输发展战略 研究》《中国农村公路发展十年》《我国海洋强国战略中海事系统的发展定 位研究》等一系列交通运输行业重要课题 啦 蛐 幽蹴 蚴 我国海洋强国战略中海事累统的发展定位研究 高翠，姚晓霞，夏斯明，王婧 ０ ＿一 ■ Ｉ＿ ｌｊ ｃ ｊ 。管理，确保船舶操作安全：加强船员权益保护工作，减少 船员的后顾之忧，减少因船员操作失误而引发的海上交 我国海洋强国战略目标主要有提升海洋军事实力、 提升海洋经济科技实力、提升海洋调控管理能力。为实 通安全事故。 （三）做好船舶污染防治工作，保护好海洋生态环 现建设海洋强国战略目标，我国海事系统应当着重从以 下三方面发挥作用 境安全。严格船舶检验标；隹，加强船舶检验蛉管，从而 逐渐减少乃至杜绝污染排放高的船舶在我国管辖海域航 行；扩大船舶运行蛉控范围，加强豁管手段，杜绝国内外 （一）改善船舶登记管理，提升航海保障能力，以有 利于海洋运输业发展。从建设海洋强国需求看，促进海 洋运输业发展，将是海事系统建设的首要任务目标。在 海事管理方面，就需要进一步简化船舶登记注册手续， 船舶在我国管辖海域范围内违规排污：提高对船舶污染 事故的应急反应和调查处理能力，及时高效组织溢油清 除工作，并代表国家进行民事索赔和诉讼，要求责任船 舶承担相应的海域生态环境补偿和恢复费用，从而保障 海洋生态环境安全。 提高船舶登记注册效率，吸引高性能、技术先进的集装 箱船、新犁散货船、大型油船等悬挂五星红旗，壮大五 早红旗船队力量，促进我国航运产业发展，并保障战争 等紧急状况下有足够的海上运输后备补给力量；加强航 ０～ ０ ｜ 一 ｌ ＿＿ｌ （一）海事监控能力可达海域范围有待拓展 根据《联合国海洋法公约 规定，海事管理机构对 沿海水域的交通安全管辖权可延伸至专属经济区与大陆 架，防止海洋污染的管辖权则可以延伸至公海。而我国 海保障能力，尤其是深海、远海的航海保障能力，促进海 洋运输环境更加安全畅通，为促进我国海洋运输业和海 洋经济发展奠定良好基础，为我国海洋资源开发利用走 向深海、远海提供便利条件。 海上交通安全法ｊ对我国在除港口、内水、领海以外的 其他管辖水域的权利缺乏明确规定。目前，我国海事系 统的监控能力可达到内水和沿海港口，但由于海事监控 能力可达海域范围不足，海事管理机构无法及时发现并 制止在深远海发生的危害我国海上交通安全与生态环境 安全的行为，导致我国海洋权益难以得到有效保障。 （二）海事调查与应急能力有待提升 （二）加强海上交通安全管理，保障海上交通运输 安全。加强对船舶检验过程的监管，保证船舶安全性能 符合要求；加强对来往船舶及其载运货物的监控监督， 打击违法运输７ｑａ，％；加强航海保障与海上交通指挥、巡 航护航，保证海上交通运输环境安全．加强对海上遇险 人员和船舶的组织搜救能力，并通过对海上交通事故的 调查处理，发现并消除影响海上交通安全的不利因素， 防止类似事故再次发生。此外，海事管理还应注重船员 在海事调查方面，《联合国海洋法公约》规定了船旗 国对其船舶发生的事故进行调查的权利和义务，而目前 《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例 仅适用 管理工作，通过对船员的任职资格和适任情况进行跟踪 １８ 于我国沿海水域，导致海事管理机构不能及时参与本国 籍船舶在他国管辖海域的海上事故调查、维护本国籍船 主权益。此外，由海事管理机构同时承担海上事故的安 全调查和行政调查的做法也不能满足海事安全调查“独 立性”的要求。 同样，在海上溢油应急方面，海事系统与海洋局、地 方政府、港口、石油企业等相关部门联系协调尚不够紧 密，难以充分形成合力：海上溢油应急资金补偿机制尚不 够完善，海事系统自身的溢油应急资源存在多渠道投资、 分散管理的问题，海事溢油应急设备缺乏统一的检测标 ；隹和规范的检测机构，尚未建立海上溢油应急反应决策 辅助支持系统，难以有效支撑海事系统开展海上溢油应 急指挥工作。 海上搜救方面，《中华人民共和国海上人命搜寻与救 助条例 尚在审批过程中，海事系统对地方政府、救捞局 等相关部门的协调能力存在不足，海上搜救的区域协作 水平也有待进一步提高。 （三）船舶检验监管需要进一步加强 由于目前我国船舶检验业务量巨大，地方船舶检验 机构众多，目前海事管理部门对船舶检验机构的监管仍 然难以完全实施到位，少数船舶检验机构放松对船舶检 验标准，导致部分安全性能低、污染排放高的船舶进入 航运市场，给我国航运安全和海洋环境带来极大危害。 此外，对高风险外轮进入我国水域的检查手段较为缺 乏、检查时间覆盖面不足、惩处力度不够，导致大量高风 险、低标准的外轮进入我国港口和水域，对我国航运安 全和海洋环境造成危害。 在危防品监管方面，目前海事机构与港口行政管理 部门、海关、航运公司、船舶代理（船方）或货代（货主） 等尚未建立货物信息共享平台，导致海事管理机构不能 够及时、全面、准确地掌握船舶载运货物信息，在履行船 舶载运危险货物安全监管职责的过程中难以完全履行到 位。在集装箱开箱查验过程中，由于海事与海关关于开 箱查验的法律规定存在；中突，导致开箱查验有时难以实 施到位，使得海事安全管理职责无法有效实施。 （四）航海保障能力有待进一步提升 目前我国海事系统拥有的航标船艇性能相对落后， 与实际需求有较大差距。测量船艇数量存在不足，缺乏 大型可供开展深远海测量的测量船，难以满足２００海里 之内专属经济区的海事测量任务需求。先进测绘设备引 进力度不够，特别是中深水探测设备缺乏，对于经济专属 区以外的水下探测能力有限。 随着我国港口布局的调整，近３０％的原有专用航标 实际已成为公用航标。根据“三定方案”，海事系统承担 公用航标的维护职责，应及时接收实际已成为公用航标 的原专用航标。但目前海事系统尚没有出台接收专用航标 的指导意见和行业标准；现有航标维护资源、经费也存在 不足。相关法律没有赋予海事管理机构参与海洋相关规 划以及对海上重要作业和活动进行通航安全影响评估的 权限，导致海事管理机构在维护通航环境中比较被动。 （五）船舶登记注册、船员管理方式有待改进 目前，我国的船舶登记注册步骤繁琐、限制多，注册 时间长：对于不同情况、不同地区的船东注册流程不统 一，透明度不高，影响注册效率。加上船舶进口税与登 记注册费用较高，我国很多船东选择到境外注册船舶， 不利于吸引壮大五星红旗船队、促进我国海洋运输业发 展。同时，中国船员市场正逐步全球化，越来越多的船员 由“公司船员”逐渐转为“个体船员”，随着船员流动性 的增加，管理难度也在不断加大。面对船员市场个体化、 全球化的发展趋势，目前的管理手段也存在诸多不适应 之处，如对船员取证后的任解职情况、适任情况、安全记 录、违章记录等信息的跟踪管理存在不足：属地化的管 理方式也有待进一步调整；对个体船员的权益保护和信 息服务有待进一步加强等。 ． 、 －一 ¨ｕ ”ｊ ｌ茸 ｊ：Ｉ ＿ ０ 根据海洋强国战略对海事系统的要求，针对海事系 统履职存在的现状问题，“十三五”期间海事系统应该依 据现有职能重点加强以下工作： （一）提高海事安全与防污染监控能力 扩大海事安全与防污染监控设施覆盖的海域范围。 扩大我国海事安全与防污染监控设施覆盖范围，提高对 我国管辖海域航路的规划建设能力，在此基础上建立船 舶报告制和定线制，实现对我国管辖海域海事安全与防 污染的全面监管。对港口、内水、领海、毗连区等近海水 域实现监视装备、溢油探测设备全面覆盖，航路航道清 晰合理，实行强制性的船舶报告和定线制度，对船舶溢 油、排污进行全天候监控；专属经济区、大陆架等远海水 域监视装备、溢油探测设备覆盖重点区域，部分航路航 中国海事１９ 道清晰，实行自愿性的船舶报告和定线制度，对重点水 域船舶溢油、排污进行全天候监控。 加强船舶载运危险货物监管能力建设。建立完善船 舶载运货物信息平台，加强与港口行政管理部门、海关、 航运公司、船舶代理、货代等的信息共享，以便及时、；隹 确掌握船舶载运货物信息，对载运危险货物的船舶进行 重点监管。就船舶载运集装箱开箱查验事宜加强与海关 沟通，以便在必要时进行开箱查验。 加强海上搜救组织协调能力。加强与中国海上搜救 中心的协调联动，建立海上搜救区域间协调系统，提高 海事系统在海上搜救中的组织协调能力。加强与涉海其 他单位、港务和航运公司、游艇俱乐部等单位的联系，建 设海上搜救志愿者队伍，充分发挥社会力量在海上搜救 中的作用。完善海上搜救评估系统，推行多样化的海上搜 救演习，提高海上搜救实战能力。完善海上突发事件预防 预警机制，加强宣传和沟通，在海上各行业推广预防预 警应急管理观念，全面普及逃生、自救、求救、互救等基 本常识，减少海上人命事故的发生。 提高海上溢油应急反应能力。加强与中国海上搜救 中心的协调联动，建立与海洋局、地方政府、港口、石油 业等相关部门的常态化联系协调机制，提高海事系统 在海上溢油应急中的组织协调能力。鼓励港口企业、石 油公司等具备海上溢油清除能力的单位建立专业清污公 司并进行市场化运作，充分发挥社会溢油应急资源的主 体作用 海事系统负责监督检查清污公司的清除效果， 并对清污公司进行资质审定和考核。统筹海事系统内部 溢油应急资源，建立完善的配置、管养、调配、补偿机制， 发挥海事系统溢油应急资源在海上溢油应急中的补充作 用；探索采用政府购买服务的方式配置海事系统内部溢 油应急资源。建立完善海事溢油应急设备检测标；隹，保 障溢油应急设备质量符合要求。 （二）加强船舶检验监管 加强对船舶检验机构的监督管理。推进船检体制改 革，探索建立船舶检验事务所制度，研究提高船舶检测 检验机构准入门槛，适度引入国外信誉较高的船检机构， 以缓解我国船舶检验业务量大与政府船检机构、验船人 员不足的矛盾，促进船舶检验机构良性竞争。完善船舶检 验标准规范，加强对船舶检验机构与个人的监督管理 建 立健全责任追究机制，对不按规范检验或检验船舶经核 ２０ 查质量不达标的船检机构与个人予以严格惩处乃至强制 退出船检市场。协助主管部门完善船舶建造企业生产条 件规范体系，推进企业船舶设计、建造能力水平的动态评 估制度，进一步提高船舶设计、建造企业规范化水平。 对进入我国水域的外轮进行严格检查筛选。完善我 国港口国监督检查（ＰＳＣ）制度，建立全国联网的基于风 险的ＰＳＣ目标船选择系统，提高ＰＳＣ检查工作的时间和 空间覆盖率，采用引航员报告、海关举报等方式扩大低 标准船舶信息获取渠道，采用建立船舶黑名单、永久禁 止进入我国水域等方式加强对低标；隹船舶的惩处力度， 从而阻止高风险、低标；隹的外国船舶进入我国港口和水 域，保护我国海洋运输安全和生态环境安全。 建立船舶诚信管理制度。基于船舶安全环保技术状 况、既往违规情况等对船舶进行信用评级，根据诚信状 况对船舶实施分类分级管理，加大对低信用评级船舶的 现场检查力度，促进船舶提高安全环保技术等级、遵守 水上交通安全相关规定。 （三）进一步提升航海保障能力 扩大航海保障设施覆盖的海域范围。对我国管辖海 域范围内的港口航道和沿海干线航路实现目视和无线电 航标的全面覆盖，大洋通道实现目视航标和无线电航标 的重点覆盖。逐步扩大航海保障设施覆盖的海域范围， 保障近海海上运输安全和海洋资源开发需要，逐步适应 深远海海上运输安全和海洋资源开发需要。 加强对航标的维护管理能力。建立海事系统航海保 障机构接收专用航标的指导意见和行业标准，加快对专 用航标的接收管理，促进航标管理标准化，加强对航标 的总体维护保障能力，实现目视航标和无线电航标的正 常率均达到９９％以上。 加强航海保障信息服务能力。全面完成港口航道和 沿海水域的测量和绘图工作，完成重点大洋水域的测量 和绘图工作，发展电子海图，初步建成现代化的综合导助 航服务体系。在我国管辖海域范围内实现遇险安全通信 全面覆盖，在其他海域实现遇险安全通信适当覆盖，提 高为全球船舶用户提供信息服务的能力；积极推进全球 海上遇险与安全系统（ＧＭＤＳＳ）现代化，引导水上安全 通信转型升级。 （四）改进船舶登记注册与船员管理方式 简化国际航运船舶登记注册手续。增加预登记制度 和网上申报等渠道，简化登记工作流程，缩短登记时间； 规范船舶登记管理流程，实现船舶登记文本的标；隹化， 与国际通行惯例对接。此外，在保障安全的前提下，有选 择地放宽船公司股权结构比例、船龄限制、外籍船员配 比、船级社选择等；隹入条件，为国际航运船舶登记注册 提供更多便利条件，以便吸引更多更高质量的船舶加入 我国国籍，；Ｉ士大我国海洋运输力量。 加强对个体船员的服务与信息跟踪管理。放宽对船 员中介的市场准入限制，完善监管机制，建立船员信息服 务平台，完善航运业诚信制度，保护弱势个体船员利益。 改变船员属地化管理模式，满足船员自由流动的需要；简 化船员证件办理程序，为个体船员申办海员证提供更多 便利条件。建立船员取证后的跟踪管理系统，加强对个 体船员的动态管理与保护。 ！ ０－－ｕ一。０ 薯＿ｊ ０ ｌ ： 。０ ？ 。 （一）完善海事管理法律体系 尽快完成 海上交通安全法 修订并出台，完善对 管辖海域、船舶登记、安全调查、通航安全评估等方面 的规定。加快国际海上搜救公约的国内立法进程，尽快 出台 中华人民共和国海上人命搜寻与救助条例》。借鉴 １９９０年美国 石油污染法案 制定一部我国在溢油应急 反应方面的法律规范，明确规定国家各级政府和部门在 溢油应急反应方面的职能。促进 中华人民共和国海上 交通事故调查处理条例 修订，增加对我国海事管理机 构参与发生在他国管辖海域的中国籍船舶海事事故调 查的授权和规定，明确开展海上事故安全调查的有关规 定。跟踪国际法规 隹则，积极参与国际海事法规制定，加 强我国海事部门在国际海事法规制定中的话语权。 （二）建立多层次的海事管理协作机制 在中央政府层面建立和完善涉海管理机构之间的跨 部门协作机制，成立国家级别的由中央各涉海部门组成的 国家海洋管理委员会，促进海事局、海警局、海关、海军等 各涉海部门之间的协调与合作，加强海洋事务的统筹规划 和综合协调。组建海上联合执法协调小组，探索建立联合 海洋执法制度，建立海上联合执法信息共享平台，促进执 法信息、船舶载运货物信息、海盗活动信息等共享。建立 交通运输部内水上管理部门之间的协作机制以及资源、信 息共享平台，提高水上交通安全综合监管能力，促进各部 门管理信息以及码头、基地、站点、装备等资源共享。构 建海事管理机构区域协作机制，加强不同区域、不同层级 的海事管理机构在信息沟通、海上搜救应急、海上联合执 法等方面的协作，提高区域海事监管的效率。 （三）加强资金保障 提高港口建设费中用于海事系统基础设施建设的 费用占比，争取财政一般预算内经费加大对海事系统船 艇、航标、测绘设备、通信设施、监测设备等建设、维 护、运营的资金投入，满足海洋强国战略下海事系统管 辖范围扩大、管理要求提升后日益增加的资金需求，解决 航标数量增加和接收专用航标后航标维护经费紧张的问 题。广泛吸纳国家财政专项资金、船舶保险费、社会公众 捐助资金等，设立海上救助激励基金。建立完善的海上 搜救补偿制度，对志愿参与海上搜救的个人和单位因参 与海上搜救而支付的成本予以及时补偿，以便更好地鼓 励社会力量参与海上安全救助。 （四）加强装备设施及人员保障 加强Ｍ Ｆ／ＨＦ／ＶＨＦ等水上安全通信系统建设及台站 优化整合，扩大水上安全通信信号覆盖范围。拓展远 程监视雷达、船舶交通服务系统（ＶＴＳ）、船舶自动识 别系统（ＡＩＳ）、船位报告系统（ＬＲＩＴ）、船舶报告系统 （ＳＲＳ）、移动监视设备等沿海船舶监视装备的覆盖范 围，加强系统整合和信息共享。加大雷达、红外、紫外等 海上溢油监视监控系统以及海洋浮标等溢油探测设备的 配置力度。加强深远海巡航装备建设，满足对我国管辖 海域的全方位、全天候监管需求。加强航标维护和测绘 装备保障，增加大、中型航标及测量船舶数量，提高船舶 综合性能，推进航标遥测遥控系统、无人测量艇等的建 设应用，合理引进中、深水探测设备，改变海事测绘深远 海应急测绘能力落后的局面。扩充现有基地码头规模、 完善陆域功能，推进综合基地建设，促进岸线、码头、站 点资源共享。加强海事系统内部船员管理，提高船员身 份、待遇，积极引进船长等高级船员，加强海上搜救人员 教育培训，建立完善的培训体系。 （五）建立完善相关监督激励机制 建立海事管理信息公开平台，规范信息公开制度，通 过手机、网络平台等为海事执法相对人提供信息反馈的 渠道，发挥公众监督作用；定期开展用户需求调查，了解 海事管理相对人的意见和需求；建立海事公共服务质量 评估标；隹体系与奖惩机制，对海事管理及执法人员形成 有效约束。 （作者单位：交通运输部规划研究院） （编辑：崔乃霞） 中国海事２１
