我国地方金融监管问题研究

渊山东大学法学院袁山东青岛266237冤

*摘要院随着地方新型金融业态的飞速发展袁我国以金融监督管理局为特色的地方金融监管体系已初露端倪袁其在弥补野一行两会冶监管空隙的同时袁也面临着新型金融业态监管不足尧央地监管界限较为模糊尧地方野发展经济冶与野加强监管冶在短期内存在着目标冲突尧地方监管效能有待提升等诸多问题遥为此袁我国必须持续深化地方金融监管体制改革袁通过强化中央层面与地方层面的立法尧构建多层次的监管协调机制尧完善监管信息共享平台尧推进地方监管能力建设等路径袁不断克服地方金融监管面临的各种困难和挑战袁从而实现地方金融业行稳致远遥

关键词院地方金融监管曰监管困境曰监管立法曰监管协调中图分类号院F832.1

文献标识码院A

文章编号院1002-2740渊2019冤09-0023-06

管理权能积极致力于金融资源争夺袁不断干预

一、地方金融监管的现状及温州综合金改范例

渊一冤我国地方金融监管的发展历程遥

地方金融发展袁由此导致了地方金融秩序的混乱遥为使地方政府对金融的干预程度降至最低袁1992年中央设立了中国证监会袁取代地方政府专门负责监管证券市场遥随后袁中国保监会和中国银监会先后于1998年和2003年成立袁分别对保险业和银行业实施专门监管袁这标志着我国金融领域野一行三会冶中央垂直尧分业监管格局的正式形成遥与此同时袁地方金融的供不应求持续催生出一大批地方性金融机构袁活跃的民间金融在促进地方经济繁荣的同时袁也潜藏着各类金融风险遥在此背景下袁中央开始尝试把地方金融风险处置责任和部分金融监管职能重新下放至地方袁而地方政府也开始在监管机构上寻求创新遥2002年上海市率先设立了金融工作办公室袁北京尧浙江尧广东

1949年新中国成立到改革开放前袁与我国计

划经济体制相配套袁我国金融领域一直奉行中国人民银行统管所有金融活动的监管模式袁并不涉及地方金融监管问题遥1978年十一届三中全会后袁我国开始探索并逐步确立了中国特色社会主义市场经济体制袁相应地袁我国金融监管模式也发生了变革遥改革开放初期袁随着经济领域野简政放权冶的推进袁中央开始尝试将信贷计划权尧信托准入监管权尧证券行业管理权等金融监管权能下放至地方政府及有关部门遥但为促进地方融资袁地方政府凭借其金融

收稿日期院2019-03-29

作者简介院陈园园渊1994原冤袁女袁河南禹州人袁现为山东大学法学院2017级经济法学硕士研究生遥

*基金项目院本文系2016年国家社科青年基金项目野普惠金融视角下银行商业特许经营模式法律问题

研究冶渊16CFX047冤的阶段性研究成果遥

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福建云哉允陨粤晕云陨晕粤晕悦耘金融金融论衡等省市也紧随其后袁其中袁不少地方金融办的管理与服务范围已延伸至县域遥2017年7月袁第五次全国金融工作会议将国务院金融稳定发展委员会渊下称野国务院金融委冶冤的设立提上日程袁并提出要压实地方政府的属地金融风险处置责任袁加强对地方的金融监管问责遥随后袁国务院金融委于2017年11月正式挂牌袁中国银监会和中国保监会于2018年3月正式合并为中国银保监会袁同时省市两级也纷纷设立地方金融监督管理局并加挂金融工作局牌子袁这表明我国中央层面的金融监管模式已由野一行三会冶演变为野一委一行两会冶袁以金融监管局为核心的地方金融监管体系也已初露端倪遥

温州模式遥自2012年3月国务院批准温州市野金改冶已历经7年遥温州金改期间袁温州市

渊二冤我国地方金融监管的成功样本要要要征信分中心袁承担起民间借贷登记备案与信用信息采集工作曰同时袁温州还成立了专门的资产管理公司袁协助处置不良资产曰此外袁协调下有效运作袁以推进企业破产审判改革袁全面清理占用有限资源的野僵尸企业冶遥在技术设施上袁为充分发挥价格之市场风向标作用袁温州在全国率先构建民间借贷利率传导机制要要要野温州指数冶袁促使民间融资利率日趋阳光化与市场化曰同时袁温州将社会信用建设提上日程袁借助互联网初步建立了民间尧政府与金融野三位一体冶的信用信息共享尧查询与监测平台袁全力打造诚信温州遥在风险处置上袁温州市秉承着野因地制宜尧因企施策冶之原则袁根据风险企业在注册资本尧内控能力尧风险防控水平等方面的差异袁将其归为四种类别并分别施以打击尧协调与扶持等措施遥此外袁为有效解决地方金融消费纠纷袁温州还授牌设立了13个专门从事金融消费纠纷调解的行政调解室袁首开我国行政调解地方金融纠纷之先河遥

二、地方金融监管之问题剖析

渊一冤新型金融业态监管不足遥近年来袁野府院冶联席会议制度也在温州市政府的多方

为全国首个金融综合改革试验区以来袁温州充分汲取2012年民间借贷危机的教训袁在落实地方金融监管职责尧全面规范民间融资尧处置地方金融风险等方面取得了丰硕成果遥为压实地方金融监管职责袁温州早在2011年就成立了全国首个地方金融监管局袁专门负责管理和监督地方性金融机构与各类新型金融业态遥为促成联动尧协调监管袁温州还辅之以金融法庭尧金融仲裁院和专门侦查金融犯罪的执法大队袁同时特别注重发挥金融行业协会的自律作用袁形成了全面尧系统的地方金融监管体系遥

为全面规范民间融资袁温州在地方立法尧组织保障尧技术设施等多方面发力遥在地方立法上袁浙江省于2014年颁布了叶温州市民间融资管理条例曳袁明确赋予有关机构对民间借贷行为的监管执法权能袁并规定根据借贷金额分别推行强制登记备案制和自愿登记备案制遥在机构组织上袁温州在全国范围内率先设立民间借贷服务中心和地级市人民银行

现代科技与金融的融合愈加紧密袁而地方中小企业和广大散户群体对融资服务的需求也

持续膨胀扩张遥在此背景下袁小额贷款公司尧互联网金融企业尧融资租赁公司尧商业保理公司尧P2P网络众筹等一系列新型的地方金融业态如雨后春笋般持续涌现遥这些类金融机构在满足地方融资需求尧拉动区域经济增长的同时袁也因缺乏全面有效的监管而隐藏着各类金融风险袁扰乱着地方金融秩序遥究其原因院一是地方金融监管的野权冶与野责冶不匹配遥近年来袁中央一再强调要压实地方对区域金融风险的处置与化解责任袁但目前

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云哉允陨粤晕云陨晕粤晕悦耘金融论福建衡金融我国法律却尚未明确地方之金融监管权能袁有关地方金融监管的规定多见于地方政府规章等低位阶的法律文件袁从而使地方金融监管难免陷入野名义不正冶的窘境遥二是地方监管职权分散袁风险管控效率较低遥目前袁虽然各级地方金融监管野办冶升格为野局冶正全力提速袁但仍然有一部分地区的金融活动并未得到统一归口监管袁地方对金融的监管职能被分散于金融监管局尧商务局尧中小企业局尧发改局等不同的部门袁而面对层出不穷的新型金融业态袁各部门很难实现有效的协调监管袁这不仅降低了风险处置效率袁还增加了部门协商成本遥

机制亟待落实遥近年来袁随着金融监管权责的不断下放袁我国中央集权式的金融监管体系逐渐向野中央要地方冶的双层监管体系过渡遥但对于央地金融监管界限的具体划分袁目前有关政策仅仅指明了大致的改革方向袁现行法律框架中尚无法律条文对此进行规制袁进而无法为地方金融监管提供明确的法律指引袁对此亟需我国进一步通过立法予以回应遥同时袁我国地方金融监管纵横协调机制仍需不断完善遥首先袁在央地纵向层面上袁以野风险防控冶为监管取向的中央监管部门和以野经济增长冶为优先目标的地方监管部门袁在具体监管实践中所贯彻的监管政策尧监管理念尧监管措施等均不尽相同袁存在着不同程度的纵向不协调问题遥尽管金融委的成立为强化中央与地方之间的金融管理协调提供了组织保障袁但央地金融监管沟通与联动机制仍需进一步落实和完善遥其次袁在区域间横向层面上袁随着新一代信息科技在金融领域的持续应用袁金融机构的跨地域经营已成为常态袁这需要各个地区在金融监管上开展横向合作袁以全面防范金融风险在区域间的相互传染遥但目前袁跨区域的金融监管互动协

渊二冤央地监管界限仍需厘清袁纵横协调

调机制尚未引起各地的足够重视遥此外袁为了使中央监管当局更好地向地方传达最新的监管政策与指导意见袁同时更全面地掌握地方的监管信息与政策执行情况袁中央和地方监管部门之间的信息传递与互换机制仍需进一步落实遥

管冶在短期内存在着目标冲突遥现代金融监管语境下袁维持金融监管之独立性应当成为世界金融监管领域之共识遥尽管迄今为止尚无一个统一的概念来界定野金融监管独立性冶袁但野金融监管部门行使金融监管职能而不受其他权力干预冶理应成为题中应有之义遥上述的野其他权利冶应当包括地方政府推动本地区经济发展的职能倾向遥从长远看袁野经济发展冶和野金融监管冶当然是具有一致性的袁良好的金融秩序最终会促进金融业乃至区域经济的良性发展曰但是袁金融监管是一个长期持续的过程袁而经济发展则往往在短期内易见成效袁因此就近期而言袁野经济发展冶与野金融监管冶似乎又是相互矛盾的袁这在地方表现得尤为明显遥目前袁进一步强化地方政府的金融风险处置与化解责任已经成为金融监管改革的重点之一袁但同时地方政府还负有拉动经济增长尧促进地方融资等职责袁且这些职责的履行与实现情况也一直是地方政府政绩的考量因素之一遥因此袁为在短期内提高本地政绩袁某些地方政府在金融监管中很有可能会越过野政府要市场冶的功能边界袁凭借其掌握的行政权力对本地金融机构的日常经营进行不适当的干预袁甚至为了引资而开展违法违规活动遥为保护本地金融机构利益袁个别地方政府还可能制定不统一尧不公平的金融机构管理标准袁不仅降低了地方金融运转的效率袁还削弱了地方金融的监管效果遥

渊四冤地方金融监管效能有待提升遥随着

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渊三冤地方野发展经济冶与野加强金融监

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福建云哉允陨粤晕云陨晕粤晕悦耘金融金融论衡地方金融监管职责的逐步扩大袁地方金融监管能力建设滞后的问题愈显突出袁其具体表现为两个层面院一是地方金融监管资源配置不足遥首先袁地方从事金融监管的人员数量与庞大的监管对象很不对称袁省市两级的地方金融监管局一般仅配备几十名工作人员袁更遑论县级地方金融监管局遥而且袁地方金融监管局的工作人员普遍缺乏金融监管方面的专业知识和丰富的金融管理工作经验袁有限的经费也使地方金融监管局无力引进高素质的金融监管人才遥其次袁大数据尧区块链尧云计算尧人工智能等新一代信息科技在金融领域的创新性应用袁催生出一大批新型的金融业态袁而某些地方却尚未引入与此相适应的创新型金融监管技术遥再次袁部分地方金融监管部门缺乏有效的金融信息互动与传导机制袁其对金融数据的汇总尧分析和处理能力有待提高遥二是地方金融监管手段亟需升级遥目前袁我国部分地方金融监管机构仍秉承野重事前轻事中事后冶的监管理念袁其对地方金融业的监管方式主要限于市场准入审批袁不太注重对金融机构日常经营活动的监督与管理遥同时袁某些地方金融监管局具有野重非现场监管轻现场监管冶的倾向袁这是由于其进行现场执法检查缺乏法律的明确授权遥此外袁地方金融监管局开展非现场监管也存在着信息资源匮乏与监管技术滞后等问题遥

三、法律视角下完善地方金融监管制度之对策

渊一冤加快中央层面和地方层面的立法袁

进程遥

我国央地金融监管界限不清导致了一系列问题袁我国中央层面应以法律的形式明确界定中央和地方金融监管部门的监管职权袁使中央在统一领导全国金融监管的同时袁也能赋予地方一定的监管权能袁以充分发挥地方金融监管之积极性袁最终形成中央与地方各司其责尧互为补充的监管格局遥具体而言袁中央监管当局要完善全国金融监管的顶层设计袁以全局性的视野科学设立金融监管的整体目标袁在宏观层面上把握全国金融监管的总体规划与运行机制曰同时袁明确与国家金融安全息息相关的宏观金融事务的管理权尧系统性金融风险的处置权尧对吸收公众存款的金融机构及其业务活动的监管权尧对具有风险外溢性的系统重要性金融机构的监管权尧对跨区域的全国性金融机构的监管权尧对金融市场的监管权等核心关键权能袁均应由中央监管当局统一集中行使遥在坚持以中央金融监管为核心的前提下袁明确地方金融监管部门着重监管不吸收公众存款的尧区域性的各类准金融机构及其业务活动曰同时袁互联网金融领域和小型的创新型金融机构也应划归地方金融监管部门管理曰此外袁地方对区域性金融风险的处置责任也要通过中央层面的立法来进一步压实遥

针对地方金融监管野权责不匹配冶的情况袁应尽快出台有关地方金融监管的法律袁明确规定由地方金融监管局在国务院金融委的统筹下对地方小微金融机构实行统一归口的监督与管理袁并统一地方金融监管局的行政级别尧监管权限范围与处罚措施袁赋予其在现场监管过程中的执法检查权袁使地方金融监管局行使金融监管职能真正做到野有法可依尧权责一致冶遥此外袁为解决各地方性金融机构尤其类金融机构监管规则不一致的问题袁中央层面应尽快以法律或法规的形式制

1.推进中央层面的金融监管立法遥鉴于

推动地方金融监管合法化遥纵观地方金融监管面临的四大问题袁相关法律法规的缺位是造成这些问题的共同根源遥因此袁我国地方金融监管改革应当促进中央层面和地方层面的立法工作袁加快推动地方金融监管合法化

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云哉允陨粤晕云陨晕粤晕悦耘金融论福建衡金融定覆盖全部地方性金融机构的统一的监管规则与监管标准袁并授权有关机构制定具体的监管细则袁以实现对类金融机构的公平尧有效尧全面监管遥

央层面的金融监管立法基础上袁中央也应当授本地区金融业的实际情况袁出台契合本地经济发展特色的地方金融监管条例和与之配套的具体实施细则袁并随着地方新型金融业态的发展与变化袁不断更新和完善相关监管政策与法规袁以营造良好的地方金融生态遥为防止地方政府干预金融监管的越位行为袁各地可建立地方金融监管局与政府其他相关部门的权力清单制度袁不妨厘清地方金融监管局与地方政府其他部门之间的功能边界袁并将这一界限予以公开以接受广大群众的持续监督遥

调机制遥我国应尽快建立并完善由国务院金融

渊二冤构建全方位尧多层次的金融监管协2.推进地方层面的金融监管立法遥在中

方金融活动的一大特色袁仅凭一地监管之力难以对地方金融实行有力监管遥因此袁不同省份和地区的金融监管部门应当在金融委的统筹推动下不断加强合作与协调袁积极建立健全各地区间尤其各省份间的金融监管联席会议制度和联合监督系统袁共同防范和应对跨地域的金融风险事件遥三是地方金融监管局和派驻地方的金融管理部门间的协作机制遥为了避免地方金融监管过程中出现监管重叠或监管缺失的现象袁国务院金融委应当统筹指导各地健全以省级政府为主导尧地方金融监管局与野一行两会冶派驻机构共同参加的金融工作议事协调机制袁以充分发挥央地各自的监管优势袁最终形成地方在金融监管上的合力遥

享平台遥为实现穿透式尧统一化的金融监管野壁垒冶袁借助准确尧全面的金融大数据的采监管信息共享平台遥笔者认为袁可从以下三个方面着手构建金融监管信息共享平台院一是中央层面统一制定金融信息统计与共享规则袁包括金融信息的内生属性尧统计内容与范围尧共享标准与方式等袁并且进一步强化金融委在央地金融监管信息共享机制建设中的统筹与牵头作用遥二是注重大数据技术在金融信息共享机制建设中的运用袁因为大数据技术不仅可以高效有序地采集与整合零碎分散的金融数据袁使监管人员从繁重的数据整理工作中解脱出来曰而且还能准确有效地从复杂多样的金融数据中提炼有用的金融信息袁揭示地方金融发展的特征与规律袁进而使金融监管当局可以野对症下药冶袁不断完善金融监管体系以促进地方金融健康有序发展遥

各地应当加强地方金融监管能力建设袁多渠道补齐监管能力不足的短板袁具体而言袁主要可

渊四冤多途径推进地方金融监管能力建设遥渊三冤打造基于大数据的金融监管信息共

权地方以金融监管立法权袁使地方也能立足于

集尧汇总尧整合与分析袁搭建自下而上的金融

委统筹指导的尧多层次的金融监管协调机制遥具体而言袁其主要包括以下三个层面院一是央地金融监管协调机制遥国务院金融委的成立使得地方金融监管局有了中央层面的对口部门袁这为加强中央与地方的金融监管协调提供了契机遥可在金融委的牵头下逐步建立以金融委为主导的央地金融监管双向互动机制院一方面袁金融委可通过定期或不定期召开日常会议袁及时尧准确地向地方传达和解读中央最新的金融监管政策与改革措施袁以强化中央对地方金融监管工作的统一指导曰另一方面袁地方金融监管部门要定期向国务院金融委汇报地方履行金融监管职责的阶段性情况袁并及时向金融委报送重要的地方金融风险事件袁以充分发挥金融委对地方金融监管的问责职能遥二是地区间金融监管合作机制遥目前袁随着以互联网金融为代表的金融科技创新的飞速发展袁跨地域经营已成为地

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福建云哉允陨粤晕云陨晕粤晕悦耘金融金融论衡从以下几个途径入手院一是建设专业人才队伍遥首先袁地方金融监管局应当采取措施不断提高工作人员待遇以激发其工作积极性袁同时要进一步扩充人员编制袁尤其要重点强化县域监管部门的人员配备遥其次袁地方金融监管部门要定期开设金融监督与管理课程袁并督促监管人员积极参与培训袁不断提升人员专业素养袁并且要将野引进来冶与野走出去冶相结合袁在多渠道引入专业人才的同时袁也要定期派遣优秀员工到中央监管部门和地方金融机构进行短期的学习与交流袁在实践中提升监管人员整体素质遥再次袁地方金融监管部门注意发挥社会力量与行业协会的积极作用袁如可将某些专业程度高的工作外包给专业的公司或者团队来实施袁还可将某些数据统计与汇总工作尧行业信息反馈工作等交由本地行业协会来完成遥二是加大技术投入袁做好风险预警遥地方金融监管部门要适时引进互联网尧大数据尧区块链等先进科技袁构建现代化的尧高度灵敏的金融风险预警机制与配套的处置机制袁实现对监控范围内金融机构及其营业活动的全天候尧实时的动态监测袁一旦发现金融风险苗头袁立即迅速生成系统的风险报告袁并根据具体的金融风险数据提出可行的风险防控建议袁从而成功遏止金融风险苗头袁避免给民众造成不可挽回的经济损失遥三是革新监管理念与手段遥随着金融业务跨行业化尧跨市场化趋势日益显著袁以金融机构性质作为监管对象划分标准的传统监管理念已经不能适应现代金融监管需求袁因而必须进行变革遥为了将尚未受到野一行两会冶监管的各类新型金融业态纳入监管范围袁应考虑树立野功能监管冶的现代金融监管理念袁把辖区内所有从事资金融通业务的机构或者所有具有金融功能的业务活动均纳入地方金融监管范围遥同时袁要强化野行为监管冶理念袁针对地方发生的各类非法融资尧无照经营尧金融诈骗等违法违规活动实行强有力的管

制遥此外袁还应坚持野事前监管冶与野事中事后监管冶并重尧野现场监管冶与野非现场监管冶并重袁以实现对地方金融的全方位尧无死角尧低成本尧高效率的监管遥参考文献院

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渊责任编辑院王

渊责任校对院王

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勉冤

吴湧超冤

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