指导建筑设计的城市风貌规划管控方法

刘超 杨一帆 盛况

摘要：2014年初，习总书记就建筑文化缺失问题进行了重要批示，指出城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象 要下决心治理。传统控规作为建筑设计和审查的依据，缺乏通过城市设计对于建筑形态的 “美化”控制， 而城市设计在实际操作中常作为城市规划的指标验算工具与方案效果的示意，无法作为依法行政的管理依据。本文的国内案例中，根据国内先进城市在城乡规划过程中的创新实践，将城市设计内容法定化的途径进行分类，并分析通过创新实施过程达到的管控效果。为了对比国内城市风貌规划的管控方法，本文将国外城市风貌管控的运行机制和控制内容进行提炼，并对运行机制中如何树立城市设计指标的权威性和减少 自由裁量的方法进行研究；控制内容上对不同城市的风貌形成过程中关键的控制要素进行分析，并揭示控 制要素如何对城市建设进行干预。

关键词：城市风貌 建筑设计 控制要素

城市风貌是自然环境和人工环境的综合集成，是人们判别一个城市美与丑的主观感受。 城市风貌反映了一个国家一定区域历史文化、发展模式和国民素养，体现了人对自然和社会 的态度。建筑是城市风貌的重要组成要素，但城市风貌的创造并非单体建筑的简单叠加。良 好的城市风貌和优秀的建筑设计是整体和局部的辩证统一。

建筑与城市具有公共属性，特别是大型公共建筑也属于具有“强迫性审美”的公共艺术品。对建筑和城市风貌进行引导与管控是国际上的通常做法。国际经验表明，以尊重自然环 境、尊重历史文化、尊重人的需求为出发点，通过城市设计和建筑设计等手段，加强对建筑、街道、广场等公共产品的管控，是政府职责所在。

1 我国现行规划控制环节的评价

目前政府进行土地出让的依据大多为控制性详细规划，并以其提供的技术文件作为管理 的实际工具。控制性详细规划主要是对建设用地的用地性质、使用强度等控制指标、三大设施等内容进行安排。根据《城市规划编制办法》第二十二条至第二十四条的规定，根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质，使用强度 和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。

现行的建设管理体制决定了建筑设计的用途、规模和范围，但是针对不同区域纳入规划条件的相同控制指标，如何避免导致“千城一面”的雷同或“独树一帜”的乱象，还需要建立与法定规划体系相对应的城市风貌规划为核心的逐级管控体系，用来加强对建筑设计的指 引和控制。

2 我国创新方法研究

《城乡规划法》确立的法定规划体系，包括城市总体规划、城市控制性详细规划和重要地块的修建性详细规划。其中，控制性详细规划是实施规划管理的主要依据，作为传统控制性详细规划中的指标，其目的更多是为了控制建筑容量而设置的，缺乏对城市不同区域的不同建筑类型的精细化管理控制。一些地方通过将城市设计要素纳入土地出让条件或控规，抑或是纳入地方规范或法规，其根本原因是有意识地将城市设计的成果运用到规划编制过程

中，从而更好地细化控制内容并通过法定化文件抑制建筑形态失控，引导规范城市建设的空 间秩序。按照我国城市设计与控制性详细规划的结合方式，分为四种模式。

2.1“城市设计+控制性详细规划”的模式。

一些城市赋予城市设计类似于控制性详细规划的法律地位，用于指导提出规划条件和核 发建设工程规划许可证。例如，天津市在《天津市城乡规划条例》中明确了城市设计的法律地位，城乡规划主管部门根据控制性详细规划、城市设计导则以及土地细分导则（简称“一 控规两导则”），提出规划条件。又如，深圳市在《深圳市城市规划条例》中明确了城市设计的法律地位，委托项目时可以将控制性详细规划和城市设计合二为一。 我国许多有立法权的城市已经将城市设计内容以定量或定性的形式列入地方规范，其根 本出发点是为了通过城市设计的控制手段保证绝大多数市民的公众利益不被侵夺。

2.2 规划实施管理中参考城市设计成果。

一些城市在编制控制性详细规划之前，先编制城市设计，甚至举行国际竞赛优选城市设 计方案，之后将城市设计的成果融入控制性详细规划的编制之中。如西安市和南京市，在编 制城市总体规划、片区规划、控制性详细规划的同时，编制相应尺度的城市设计，并将其成 果作为规划条件的主要组成部分，用于指导建筑方案设计。

2.3 规划实施中以城市设计成果为管理依据。

个别经济发展较好的城市，采取与直接编制城市设计替代控规（城市设计中包含控规基本要求），作为提出规划条件、审定建筑设计方案、核发建设工程规划许可、核验规划条件 的依据。如深圳在部分片区、苏州新加坡工业园区。

2.4仅依据控制性详细规划的模式。

大部分城市并未编制城市设计，或编制的城市设计成果仅作为参考。因此，一些城市的 规划主管部门在依据控制性详细规划来提出规划条件同时，根据地方实际和具体需求，增加 了某些引导性的控制要素，但往往难以发挥影响建筑设计的作用。

3 国外或地区风貌管理的方法

3.1 通过立法方式明确“建筑设计行为的社会义务”

西方国家大多实行土地私有制，但国家和区域大法中，普遍对地上物的建设行为提出了 管控要求。德国在《德意志联邦共和国基本法》（相当于宪法）中明确规定，“建造自由必须 遵循宪法中规定的私有权附属的社会义务”；德国联邦、州法律法规规定，建造规划可以对 建筑设施的外部形态进行控制，并通过明确“建筑高度与体量”、“建造方式”、“常见屋顶形 式”等法定要求，保障城市设计理念在单体建筑设计中得到落实。英国《城乡规划法》明确指出，“发展控制的重点是对私人土地所有者的建设或拆除进行有效的民主监督，以确保私人发展不违背社会利益”。日本《城市规划法》中，“城市规划限制”章节对特色风貌地区内的建筑活动进行了特别限制。

上述的国家和地区规划基本法中都对建筑的建造提出了需要遵循的社会义务，有正面提 出通过规定建筑建造方式和某种要素的统一来体现区域特色的；有通过禁止或限制要求明确 哪些建设活动会破坏城市风貌的；有通过明确私有权属需满足公众利益的法律要求来约束建 设行为的。从对城市风貌发展和维护的价值取向上看，我国的城市规划的基本法中也应该对建筑设计的社会义务进行规定。

3.2 用城市设计思路弥补城市规划管控体系

地方政府将城市风貌管控作为重要责任，通过地方规划法规，对土地用途进行管制，并建立了城市设计体系对城市风貌进行管控。英国规划体系中包括城市设计导则和开发概要。 英国的城市设计控制体系包括：国家层面的规划政策指引，郡层面的设计导则、设计策略，

城市层面的设计标准和导则等。英国在项目规划许可各阶段都有针对性的加入城市设计控制 的条件，并通过包含设计控制的规划许可制度强化建筑设计的风貌管控。根据英国的规划法 规，规划许可需要根据开发活动的特定情况和设计控制要求，确定具体的规划条件。

日本最大规模的新都心开发工程——千叶县幕张新城为了从整体上对街区建设进行规 范引导，其城市设计导则从总体规划、地块单元、外墙设计、屋顶设计、商业设施设计五方 面提出了详细规定，例如“外墙设计”中包含对墙面率、突出物、阳台、墙面构成、墙面色 彩的要求，“屋顶设计”中包含屋顶形态、色彩、材料、设备的要求，“商业设施设计”中包 含拱廊、广告板的要求，实践结果证明其控制效果良好，90%以上的建筑建成后各项细节都 符合导则要求（图1）。

图1 幕张新城街区鸟瞰，城市设计导则中对建筑各个方面提出的详细规定以城市设计导则等形式发

挥城市风貌管控的作用。

新加坡总体规划中的“特殊及详细控 制规划图”标明了所有需要进行城市设计控制的地块，控制内容包括公园、水体、住宅、建 筑高度，以及街区、保护区等。开发者在制定开发方案前就可了解地块的城市设计控制要求。 我国香港的《规划标准与准则》是进行土地用途规划控制的主要技术文件，其中包含《香 港城市设计指引》章节，“藉以从宏观及微观层面上缔造美感和功能兼备的环境”，针对“市 区边缘地区与乡郊地区的结集程度及密度、发展建筑高度轮廓、海旁用地、公共空间、街景、 历史文物、观景廊、建筑物外露支柱”这八个方面对风貌和建筑实施具体管控。 以上方式都是将城市设计这一非法定的规划借助法定规划的载体进行实施。从上述国家 或地区的经验来看，城市设计都是作为辅助性的非法定规划，其地位也没用通过专门立法来 保障，而是通过借助法定规划的平台作为项目审查依据。因此，我国城市设计可以借鉴英美 等国家或地区的做法，在规划编制与管理中，通过总体城市设计对城市总规进行结构优化和方案反馈，并且划定重点区域和特色片区，再以控规为载体进行城市设计审查或通过融入城 市设计控制内容来实现对建筑的精细化控制。

3.3 通过城市设计和建筑类型学的思路对控制指标进行精细化描述

美国的城市经过区划、城市设计导则、控制性规划+设计准则逐级深化管控后，既保证 了地块及建筑的风貌质量，又在地块内部及建筑设计上留有创作的余地。其中城市设计导则 和设计准则体现了对城市风貌管控的逐级深化。虽然美国通过城市设计运作在规划编制阶段和项目审查阶段都贯穿了对建筑形态的控 制要求，美国的地方规划法规仍然以“区划法规”为管控核心，借助区划的法定地位引入了城市设计控制要求作为强制内容，再通过城市设计导则为审查阶段的补充依据。例如纽约区划法中，在划定用地性质（商业用地、居住用地、工业用地）的基础上，对特殊的区域（滨水地区、历史文化地区等）进行区域要求的叠加，作为用地开发需要满足的控制要求。而在 同类用地性质中，根据不同建筑形态特征，用于控制建筑形态的控制指标也不同（如图2）。

图2：通过区划划定用地性质和特殊要求；

对同样用地性质的建筑形态进行细化；

对细化的建筑类型进行形态特征控制。

比如在独立住宅和联排住宅中分别对 种建筑形态的建筑檐口高度和建筑高度进行刚性要求，而在部分公寓和高密度住宅类型中则通过天空曝光面的技术手段对建筑高度进行了刚性 控制。 美国的区划技术在传统区划的基础上不仅融入了城市设计的要求，还建立了审

查制度和 容积率交换等制度。 体现了区划致力于保障公众利益和环境品质，地标建筑的塑造、自然 形态的利用、历史建筑的开发式保护等方面的巨大作用。

3.4 城市风貌应注重分区分级的管控要求

城市特殊地区是经过长期文化积淀、能让市民产生归属感和自豪感，真正代表这座城市 独有的内在气质和外在风貌的地区，是城市特色风貌的重要载体。对这些地区的严格控制，有利于彰显城市风貌。

城市特殊地区一般包括历史文化街区、城市核心区、民俗特色地区、风景名胜区等，如 华盛顿特区、纽约曼哈顿下城区、巴黎卢浮宫-凯旋门-德方斯轴线、伦敦泰晤士河两岸，北 京中轴线地区、上海外滩地区、青岛八大关地区等。国际上普遍重视城市特殊地区的风貌管控，常常在一般性指引的基础上，制定特殊政策，施行更为精细的规划和建筑设计管控。

1899 年，美国华盛顿特区通过了《关于管控华盛顿特区建筑高度的法案》，并在 1910 年的后续法案中再次修正并重申其法律地位。其中第四款规定：“华盛顿特区的任何街道上 的建筑高度，其自人行道算起都不应超过面向的街道宽度，并在任何情况下建筑都不应在居 住街道上超过90 英尺，在商业街道上超过110 英尺„„除在达160 英尺宽的商业街道上， 可允许不超过 130 英尺的高度。”同时规定中心区建筑高度不得超过国会大厦（33.5 对建筑高度进行控制确保了华盛顿特区城市风貌的统一性（图3）。

图3：美国华盛顿特区——建筑高度控制下的城市风貌

美国纽约在《区划法规》第十章第二节中，对城市的“特别景观区”进行规定，提出了 城市设计控制要求：应看到“曼哈顿下城天际线的全景以及布鲁克林大桥拱桥、南街海港、 白厅码头、自由女神像和总督岛”等城市地标（图4）。

图4：美国纽约《区划法规》对特别景观区的城市设计控制要求

伦敦对于泰晤士河岸、圣保罗教堂视觉走廊、议会大厦区域、奥运会区域等城市重点风 貌带，均进行详细和深入的城市设计研究，并将其成果作为城市总体规划的补充（图5）。

图5：英国伦敦重点地区和公共空间的城市设计控制

在各类特殊地区中，历史文化保护地区的风貌管控尤为重要和严格。美国纽约的《区划法》文本中，有超过三分之一的篇幅是关于特别分区的法规条款，要求在历史保护区内的翻 建或新建项目，必须经过地标保护委员会的审批。法国的“保护区”制度形成于1962年的《马尔罗法》。保护区管理直接隶属于国家文化 部建筑与遗产司，常务部门是“保护区国家委员会”，其管理级别高于一般城市地区。 法国巴黎早在 1677 年就制定了第一部《最大高度限制法》，将巴黎的最高建筑限制在 15.6 米。此后高度限制逐步放宽到50 米，但管理内容又扩展到对建筑后退道路距离以及建 筑体量的规定，规定道路的宽度与建筑高度的比例是12。在1977 开始执行的《土地利用 分区规划》（POS）中，第十条“建筑高度”和第十一条“外观”规定了建筑的外轮廓控制和 纺锤形视廊控制。其中“巴黎纺锤形高度控制及景观地整体保护规划”是涉及高度控制的重 要组成文件，确定由建筑屋顶与眺望者视线所形成的“纺锤形”眺望景观保护空间，将 48 个历史纪念物和风景名胜地列为“纺锤体”详细规划控制对象（图7）。

图7：法国巴黎中心区的高度控制

50 年代高层建筑盛行时，靠近巴黎中心区的蒙巴纳斯车站附近，盖了一幢当时欧洲最 高58 层的蒙巴纳斯大厦（210 米），破坏了城市优美的历史轮廓线，曾引起了各方面的非议。 此后，巴黎中心区内不再允许新建高层建筑（图8）。

图8：饱受诟病的蒙巴纳斯大厦

结语

我国现行规划编制体系中对城市设计的地位未做明确说明。在实际操作中，规划编制部 门常常通过编制各个层次的城市设计类项目来弥补城市规划体系中对城市风貌涉及不足的 问题，而城市规划体系外的项目往往无法和体系内的规划形成支撑和补充，甚至出现冲突， 最终仍然是通过控规的传统指标对建筑设计进行容量控制。一方面，现行的传统控规缺少对 建筑形态控制的指标；另一方面，总体层面也缺少对重要区域的划定和控制方式的研究，导 致无的放矢，控制要素趋同等问题。通过研究国外城市风貌融入地方规划的方法，可以判断 我国今后对建筑控制的发展方向应在如何重塑或融入规划体系中城市设计的内容以及如何 通过用城市设计的思路去补充对建筑设计的控制要求。

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作者简介 刘超，规划师，中国建筑设计院有限公司； 杨一帆，规划师，中国建筑设计院有限公司； 盛况，规划师，中国建筑设计院有限公司。