第３９卷 ２０１３年第１１期 成都体育学 院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｅｎｇｄｕ Ｓ ｒｔ Ｕｎｉｖｅｒｓｉ Ｖ０１．３９ Ｎｏ．１１．２０１３ 中国职业足球“管办分离＂改革的逻辑分析 ——从质疑与反思到完善与创新 刘 苏 ＇－， （１．上海体育学院经济管理学院，上海２００４３８；２．中国药科大学体育部，江苏 南京２１０００９） 摘要：“管办分离”是一项崭新的制度创新和有效的制度安排，更是一场复杂的。职业足球“管办分离”是一项积极的 改革尝试。推动职业足球“管办分离”改革，满足社会多层次的体育服务需求已经成为社会发展的必然选择。本研究通过“管办分 离”概念的界定、改革源起及历程的回溯，对中国职业足球“管办分离”改革方案理论及实践的逻辑质疑与反思后认为：当前改革的 只是形式，本质没有发生根本变化。为此，试图提出一条适合中国国情的职业足球“管办分离”改革可行路径：明晰“管办分离”改 革的终极目标；变革管理机构和转变职能；动态掌控规制与市场机制作用的边界，在规制过程中引入市场机制，找寻 市场机制和规制的最佳契合点，实现市场与计划的最优组合，确保职业足球资源配置的公平和效率。 关键词：职业足球；职业体育；管办分离；逻辑分析；规制 中图分类号：ＧＳ０—０５３ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００１—９１５４（２０１３）１１—００５２—０７ Ｌｏｇｉｃ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｔｈｅ”Ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ’’ ｉｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ Ｆｏｏｔｂａｌｌ ＬＩＵ Ｓｕ，ＺＨＡＮＧ Ｌｉｎ （Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｓｐｏｒｔ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ ２００４３８；２．Ｃｈｉｎａ Ｐｈａｒｍａｃｅｕｔｉｃａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｊｉｎｇ，Ｊｉａｎｇｓｕ，２１０００９） Ａｂｓｔｒａｃｔ：”Ｔｈｅ ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ”ｉＳ ｎｏｔ ｏｎｌｙ ａ ｂｒａｎｄ—ｎｅｗ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎａｎ ．ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｓｙｓｔｅｍ ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ，ｂｕｔ ａｌｓｏ ａ ｃｏｍｐｌｅｘ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｖｏｌｕｔｉｏｎ．Ｔｈｅ ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ ｉｓ ａ ｐｏｓｉｔｉｖｅ ａｔｔｅｍｐｔ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍ．Ｓｕｃｈ ａｎ ｕｎｄｅｒｔａｋｉｎｇ ｉｓ ｔｏ ｍｅｅｔ ｔｈｅ ｄｅｍａｎｄ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｍｕｌｔｉ—－ｌｅｖｅｌ ｓｐｏｒｔｓ ｓｅｒｖｉｃｅ ａｎｄ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａｎ ｉｎｅｖｉｔａｂｌｅ ｃｈｏｉｃｅ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ，ｔｈｒｏｕｇｈ ｄｅｆｉｎｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ”ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ”，ｒｅｆｏｒｍ ｏｒｉｇｉｎ ａｎｄ ｒｅｃｏｌｌｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓｐｕｔｓ ｆｏｒ． ．ｗａｒｄ ｉｔｓ ｌｏｇｉｃａｌ ｑｕｅｓｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｐｌａｎｓ，ｔｈｅｏｒｉｅｓ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆｏｏｔｂａｌｌ， ｂｅｌｉｅｖｉｎｇ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｐｒｅｓｅｎｔ ｒｅｆｏｒｍ ｉｓ ｊｕｓｔ ａ ｏｆｍ ｒｗｉｔｈｏｕｔ ａｎｙ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ｃｈａｎｇｅ ｏｎ ｅｓｓｅｎｃｅ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｉｎｔｅｎｄｓ ｔｏ ｓｕｇｇｅｓｔ ａ ｆｅａｓｉｂｌｅ ｒｅｆｏｒｍ ｐａｔｈ ｉｎ ｌｉｎｅ ｗｉｔｈ ｔｈｅ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ．Ｔｈｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ａｒｅ ａｓ ｆｏｌｌｏｗｓ：ｃｌａｒｉｆｙｉｎｇ ｔｈｅ ｕｈｉ． ｍａｔｅ ｇｏａｌ ｏｆ ｔｈｅ”ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ”ｒｅｆｏｒｍ；ｒｅｆｏｒｍｉｎｇ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｔｒａｎｓｆｏｒｍｉｎｇ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ： ｄｙｎａｍｉｃａｌｌｙ ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ ｔｈｅ ｂｏｒｄｅｒ ｏｆ ｔｈｅ ｒｏｌｅ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｒｋｅｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｉｎｇ ｍａｒｋｅｔ ｍｅｃｈ． ａｎｉｓｍ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｓｅｅｋｉｎｇ ｔｈｅ ｂｅｓｔ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｐｏｉｎｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｍａｒｋｅｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ａｎｄ ｇｏｖｅｒｎ— ｍｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｒｅａｌｉｚｉｎｇ ｔｈｅ ｏｐｔｉｍａｌ ｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｍａｒｋｅｔ ａｎｄ ｐｌａｎｎｉｎｇ，ａｎｄ ｅｎｓｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｆａｉｒｎｅｓｓ ａｎｄ ｅｆｉｃｉｅｎｃｙ ｆｏｆ ｔｈｅ ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｏｆ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆｏｏｔｂａｌ１． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆｏｏｔｂａｌｌ；ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｓｐｏｒｔｓ；ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ；Ｌｏｇｉｃ ａｎａｌｙｓｉｓ； ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ ＣＬＣ ｎｕｍｂｅｒ：Ｇ８０—０５３ Ｄｏｃｕｍｅｎｔ ｃｏｄｅ：Ａ ＡｒｔｉｃＩｅ ＩＤ：１００１—９１５４（２０１３）１１—００５２—０７ 为了解决影响中国职业足球发展的诸多问题，实 要求，继续深化中国足球职业化改革，自１９９５年国家 体育总局启动了中国职业足球管办分离的改革，并最 终于２０１２年通过了《中国足球职业联赛管办分离改革 现中国足协与足球运动管理中心、中国足协与职业足 球联赛分别运行的新格局，根据经济与社会转型 的需要，依照“政事分开，事企分开，管办分离”的改革 方案（试行）》（以下简称《方案》） 。该《方案》试图 基金项目：２０１２年上海地方高校大文科研究生学术新人培育计划项目（项目编号：ｘｓｘｒ２０１２０４０）的阶段成果。 第一作者简介：刘苏（１９７９一），男，江苏徐州人，讲师，博士研究生，研究方向：体育产业、体育法学。 收稿日期：２０１３—０８—０８ ・５２・ 第１１期 刘 苏，：中国职业足球“管办分离”改革的逻辑分析 ２０１３年 建立联赛管办分离的运行机制。但是，此次“管办分 离”到底是实现了怎样的分离？操作性有多大？足管 中心以及体育总局在中国体育发展中的角色，到底要 淡化到怎样的地步，能否切实解决联赛收益低下且分 配不合理这个职业化进程中最为关键的问题？这是一 个牵涉到太多利益方的问题，很大程度上，这等同于中 国社会整体性的事业单位改革所面临的挑战。为此， 本研究通过对中国职业足球“管办分离”改革理论及 实践进行质疑与反思，通过系统的逻辑分析，试图提出 一条适合中国国情的职业足球“管办分离”的可行路 径，旨在弥补现有相关研究的不足，为深化我国体育管 理改革提供有效的理论指导。 １“管办分离”的概念界定 ２Ｏ世纪８Ｏ年代以来兴起于英国、美国等西方国 家的新公共管理理论正深刻影响着发达国家和发展中 国家行政管理模式。其倡导宏观控制、制定、 监督职能与执行、服务职能进行分离；实行公共服务市 场化；强调管理的企业化。该思潮了传统的 行政架构、管理理念和服务范式，引起了世界范围内许 多领域管理方式的转变，即将直接办的职能 向间接监管的职能方向转变，称为管办分离。管办分 离不仅是一种新兴的改革模式，也是一种有效的制度 安排，更是一场复杂的，是在转变职能、 提高资源配置效率等目标的基础上，实现“管”与“办” 适度的对立统一。管办分离，顾名思义就是监管 者与举办者职能的分离，指公共管理职能（管）与 出资人职能（办）的分离 ｊ。管办分离改革是指 将“办”的职责交于承担公共服务供给职责的部门或 社会组织，而自身履行起管的职责，负责宏观与监 督。谭建湘教授 认为“管办分离”概念包含两层含 义：一是大的分离，足管中心和中国足协的分离。足球 管理中心代表，中国足协属民间社团，要把两者的 责权利彻底分开，体育总局下属的足管中心负责管，中 国足协负责办，中国足协接受足管中心的监督和管理； 第二是中国足协内部的管办分离。中国足协“管”的 事项主要包括：青少年足球的普及、校园足球、女子足 球、足球文化……；“办”的事项分离出去，如职业联赛 的运作交由职业联盟，而中国足协只起管的作用。 显然，“管办分离”概念界定的侧重点各异，有的 侧重层面的职能转变。他们认为，管办分离不等 于管办机构的分设，虽然管办分离可以采取机构设置 分离的方式，但也可以在机构不分离或不完全分离情 况下实现管办分离目标。有的主要侧重管理结构的分 离，机构分离了，职能自然就要跟着分离。而本文 所认为的“管办分离”不仅指管办机构的分设，而且还 包括职能的分离和转变。管办机构的分设指足协 与国家体育总局、足协与足管中心、足协与职业联赛的 分离；职能的分离意味着职业联赛的所有权、经营 权、监督权的适度分开，改变中国足协既办赛又监管还 参与经营的不合理状况，成立专门不同的机构实施办 赛。足协不再直接参与职业联赛的经营运作，而是把 精力放在职业联赛的监管、的制定、职业联赛的宏 观、社会责任的落实等职能上；职能转变是指 本位论向社会本位论的转变，管制向有限政 府、服务、引导性转变。 ２职业足球“管办分离”改革源起及历 程回溯 ２．１改革源起 在我国，长期实行的是计划经济，和事业 单位不分，决策权与执行权不分，宏观监督与微观管理 不分，公共服务供给与生产不分 Ｊ。此下与 市场、社会组织的界限不明晰，行政权力与市场权力、 社会权力揉为一体，公共服务供给是管办合一模式。 从公共服务行业的规划、决策、准入、监督管理，都事无 巨细，统统包揽。由于我国体育事业的举国模式， 管办合一模式也是我国竞技体育的主要管理方式，因 而，职能的“越位”、“缺位”、“错位”，也难以避 免。诚然，举国下管办合一的运作方式在特定的 阶段及历史条件下，对实现我国竞技体育的赶超式发 展、推动竞技体育职业化改革、满足人们日益增长的体 育需求等方面发挥了重要的作用。但是，随着我国经 济、社会的发展以及体育的改革，市民社会的崛 起、市场活力的彰显，既充当“裁判员”，又充当 “运动员”，“管办不分”的角色弊病越发暴露，导致人 们的多元化体育需求和供给的单一性及低效率之 间的矛盾、行政性权力和生产性权力契合的矛盾、 和市场在配置体育资源作用力大小的矛盾日益加 剧。目前，中国各行各业都在走社会化、市场化的道 路，大社会小，管办分离、政企分开，已成为中国社 会发展的必然趋势。为顺应这种趋势，社会各行各业 都对职能模式和实现方式进行了完善和修正，其 实质为管办分离改革。为了深化中国体育管理改 革，中国职业足球率先发起了以职业联赛为起点的管 办分离改革。 ・５３・ 第３９卷 成都体育学院学报 ２０１３正 中国足协Ｉ ｌ￣中，ｑ超ｋＮ委员会 赛区委员会——职业联赛 ］辜ｌ中 会超公 ／ｌ Ｉ 图１ 改革前的中国足协管办不分的机构设置 ２０１２年，出台了职业联赛与足协相剥离的管办分 离试行方案。中国足协实行授权制，成立理事会，理事 会管理、组织和运营联赛（如图２）。即，中国足协 下设理事会，理事会管理执委会、“指导”中超公司。 理事会下设执委会，执委会又下设执行局和赛区委员 会，执行局负责组织、管理、协调裁判委员会、医学委员 会和纪律委员会。理事会由中国足协选派的委员（３ 人），俱乐部代表（中超５人、中甲２人）、地方足协代 表（４人）、中超公司代表（１人）以及特邀专家代表（４ 人）共１９人组成，理事会在人、财、办赛职能等方面与 中国足协逐步剥离。中超公司依据《公司法》实现中 超联赛的商务运行和财务，与理事会无隶属关系， 理事会依据中国足协的授权，对中超公司予以指导。 ・５４・ 中国足协——— 理事会——— 执委会 职业联赛 Ｌ… 图２改革后的中国足协管办分离的机构设置 ３ 中国职业足球管办分离改革的质疑 与反思 自１９９４年足球职业化改革以来，到２０１２年《方 案》文件的出台，职业足球管办分离改革曾被多次提 起，但推进的步伐非常缓慢，足球的管办分离始终未能 将国家体育总局和足球协会剥离、足球协会和足球管 理中心剥离，导致职业化的进程缓慢，职业化水平较 低。由于当时职业足球管办分离的改革借鉴和套用经 济改革和国有企业改革的经验与做法，整个过程 是主导的、自上而下的渐进式进行的，的“经 济人”属性、自我利益的考量、的羁绊，导致其对 市场机制、产权制度改革的运用不彻底不充分，对 规制和市场机制作用边界把握不清，对俱乐部、社会中 介机构、非组织的力量和诉求重视不够，对公共政 策和社会的理论指导价值漠视，使得足球管理中 心仍然集部门、事业单位、企业、社团于一身，形成 了既得利益集团，阻断了体育社团实体化的改革进程， 导致管办分离改革反反复复，几度搁浅。 ３．１足协与职业联赛未产生实质的分离 《方案》的试行是中国职业足球管办分离改革的 第一步，初步体现了“政企分开，事企分开，管办分离” 的改革要求，弱化了中国足协对职业联赛的干预，相对 增加了俱乐部在联赛事务中的话语权，也兼顾了社会、 足协、俱乐部等利益相关者利益，是中国足球职业化改 革的一个进步。但是《方案》是否剥离了足协对职业 联赛的控制权？理事会是否具备全面管理职业联赛的 职能？经过进一步的分析可以看出，此次改革的只是 形式，本质上并没有变化。其实质为中国足协内部的 机构调整，将原有的中超、中甲委员会和职业部合并成 理事会而已。理事会虽然在重大问题上能听取各方面 的意见，但它是中国足协领导和管理之下的内设机构， 理事会人选由中国足协以委派的方式指定，没有 按照民主选举产生，理事会全面管理职业联赛的职能 有限。此次职业联赛管办分离改革本质上没能将足协 与职业联赛剥离开。具体的原因有以下三点。 首先，《方案》规定赋予了足协对职业联赛的控制 权。《方案》中规定，中国足协对足球职业联赛理事会 第１１期 刘 苏，：中国职业足球“管办分离”改革的逻辑分析 ２０１３年 的议案拥有否决权；理事会是中国足协依据《中国足 球协会章程》特殊设立的、相对的、专门管理我国 足球职业联赛的机构。但是理事会管理联赛的权力来 自中国足协的授权，联赛的所有权还是属于中国足协； 一是在原来的机构体系中又加设了一个联赛管理机构 理事会。而通常单位内部管理同样被视为该单位 ——般议案以超过半数通过，重大事项以超过三分之二 的行为，因而，只是在内部增设一个部门不能认为与该 单位“分离”了；但在“行政权力部门化，部门权力利益 化，部Ｉ＇－ＪＮ益法制化”格局固化情况下，管办分离对原 来的机构体系及其形成的权力、利益格局冲击巨大，从 而如何实现“管”机构与“办”机构的有效对接？如何 避免权责重叠、交叉等难题？最需要“管”这一方投入 长期精力的青少年足球后备人才培养及足球的社会普 通过。所有１９名执委中，中国足协的一致行动人有８ 名，其实际拥有４２．１％的投票权；其他所有执委即使 都成为俱乐部的一致行动人，其投票权也只有１ １票， 占５７．９％的投票权，尚达不到２／３的提案标准，也就 是说，一般重大提案根本无法提上联赛理事会、代表大 会议程 。 其次，这是由《中超公司章程》规定的缺陷造成 的。《中超公司章程》规定，中国足协拥有中超公司 ３６％的股份，为中超公司的最大股东，其余ｌ６家俱乐 部共占６４％的股份。依据《公司法》规定，达不到三分 之二股东的同意，就不能决议重大事件，这样足协就理 所当然地拥有绝对的决定权。显然，股权比例决定了 足协对中超联赛的控制权。 第三，产权主体虚化、泛化赋予了足协对职业联赛 的控制权。职业联赛产权主体的虚化、泛化，其控制权 将责无旁贷地落在了足协手上。中国足球超级联赛的 国有资本特性决定其产权主体的虚化、泛化。因为，国 有资木的产权主体是全民或者国家。“国家”与“全 民”为务虚性质的概念，是一个没有实质内容的空壳， 不是严格意义上的“经济人”，显然，国有资本只是在 理论上归全民所有，全民中的任何一个人都没有明确 的股权份额，既没有对国有资产和利润盈余处置权，也 无法获取国有资本投资、生产、经营中产生的利润。而 在实践中却由其代理人代为行使。国有资本产权主体 抽象，没有人格化的代表，出资人职责不落实，存在事 实意义上的产权承担主体的缺位现象 ｊ。中超联赛 的公权属性决定了其所有权的权能天然就是靠委 托代理实现的，也正是这种经营形式的不可选择性导 致代理问题成为其低效的根本原因。国家将中超联赛 的管理委托给代理人——中国足球协会代理运作。虽 然中国足球协会不能完整地代表国家或全民股东的权 利，但却掌握着联赛国有资本的实际控制权、经营权甚 至收益分配权。而联赛真正的主人——“全民、国家 股东”甚至是中小股东（各俱乐部）事实上根本没有任 何权利。 ３．２《方案》缺乏操作的机制 从以上图２可以看出，已经有了一个足协和俱乐 部合资架构的中超公司，中国足球管办分离改革其实 及与推广工作，能否从深化改革的过程中获益？中国 职业足球实施管办分离模式是否彻底解决了足管中心 （足协）的公共管理职能（管）“越位”“缺位”、“错位” 的问题？管办分离的最终目标是什么？出资人（办） 出资的目标是什么？出资人享有的权利、职能究竟有 哪些？是否具有保障出资人行使职能、实现目标的机 制和？无论在理论层面还是在实务层面，上述问 题均关系到“管办分离”的真正落实和有效执行。 据当前职业足球发展的实际情况来看，我国职业 足球“管办分离”操作层面的机制仍不完备。因 为这与双重身份（权力人与所有人）、举国和 计划下国家包办体育事业的社会背景有直接的关 系。长期以来，不仅是体育事业的出资人，而且还 是体育行业的监督管理者。在监管职能与出资职能不 分的情况下，主管部门既管又办越俎代庖式的管 理，虽然易于形成“越位”、“错位”、“缺位”等问题，但 是，可以产生“非生产性的权力寻租”，谋求到额外的 利润；可以为“潜规则”的弹性运作提供较大空间，为 公共权力的非公共运用提供便利。以公共行政权行使 所有权，造成出资利被公共行政权湮灭或被 以强制性行政方式行使。由于的自利性与有限理 性，其有意识的行为都是基于自身利益（经济利益、政 治利益和社会利益等）来考量的，利益的取舍和抉择 也是以服从于自利性目的，根据自身偏好函数来权衡 的。职业足球管办分离的改革是主导下进行的去 行政化过程。对足协来说，其是一种割舍自我利益、 “自我断臂”的痛苦过程。综合以上考虑，足球主管部 门可能在“管办分离”方案设计上仅愿作原则性的规 定，迟迟制定不出或不愿制定操作层面的机制，从 而影响了职业足球市场的多元发展、有序竞争。 ４完善与创新“管办分离”改革的路径 目前，我国正处于由计划经济向市场经济体 制过渡的转型期，现行的体育管理和运行机制存 ・５５・ 第３９卷 成都体育学院学报 ２０１３丘 在制度性障碍，制约了职业体育的快速全面发展。为 此，我国应对职业足球管办分离进行创新性改革。力 求在传承中创新，借鉴中突破，改变传统足球主管部门 既管又办、管办不分的职能结构与组织。同时，我 们既不应以竞技体育“举国”的坚持和完善为借 口拒绝改革，也不能背离中国国情、体情，照搬西方职 业足球发展的模式，而应以形成一个多元主体参与的 职业足球治理结构为目标，以积极引导和刺激大众对 职业联赛的消费为出发点，以提高职业联赛的整体质 量为宗旨，以建立规范有序的职业体育监管体系为保 障，以职能的转变和重新定位为核心，有重点，分 阶段地解决好“谁管、谁办；怎么管、怎么办”的问题， 即理顺双重身份关系，厘清公共行政权与所 有权的关系。确保实施管办分离后，职业足球联赛才 能真正面向市场，由市场机制来主导未来我国足球市 场发展，使足球市场由为导向的计划经济形 态向以市场调节为导向的市场经济形态转变，变行政 垄断为市场竞争，克服行政垄断下的无序和低效，优化 市场结构，促进资源的合理配置。 ４．１ 明晰“管办分离”改革的终极目标 目前为止，足球官方都没有明确中国职业足球 “管办分离”改革的最终目标是什么？笔者认为，最终 目标应当是职业联赛的控制权由足协向俱乐部的转 移，构建一个由、市场、社会共同参与的现代化的 职业足球治理结构，形成一个能有效协调决策机 制和市场机制矛盾的职业联赛机制。为了职业足 球健康良性的发展，足协只有忍着阵痛，下定决心自我 改革，做到有所为有所不为，中国职业足球才能脱胎换 骨，获得重生。 为此，首先，我国职业足球管理者在明确顶层设计 目标后，制定科学实施方案，设置管理机构，选择资源 配置方式，制定制度和规则时，要充分考虑职业足球准 公品属性。在西方发达国家，职业足球长期以来 被认为是一项具有极大公共影响的社会公益活 动。如，２０１ １年英国发布的《英国足球治理报告》 提到：足球比赛的影响不仅仅体现在其作为人们日常 生活中消费的文化产品和休闲服务，更在于对教育、健 康、社会融合等各个方面带来的深刻影响。欧盟委员 会也在２００７年发布的《欧洲体育发展》中提 到：以职业足球为代表的职业体育，在促进公共健康、 增强公识、加强社会融合、抵制种族主义与暴力、 发展对外交流以及保护环境等七个方面起着重要的作 用。我国的职业足球改革不仅要考虑西方发达国家职 ・５６・ 业足球的公共职能，而且还应兼顾其承担的为国争光、 振奋民族精神的政治和社会责任。这是由我国以公有 制为主体的社会主义市场经济决定的，并且将在 今后相当长的一段时期内继续存在。显然，我国职业 足球的准公品属性更强，在某种程度上说其是一 种公品。因此，我们在设计具体的改革方案时，不 仅应以满足人民群众日益增长的、多样化、多层次的体 育消费需求为根本，以市场机制为手段，逐步增加体育 物质产品和服务产品的有效供给，而且还要将竞技水 平、国家队成绩、奥运战略考虑在内；不仅要依据经济 学的市场机制、产权制度理论，还要遵照社会学的社会 理论和政治学的公共理论。若一味地借鉴和 套用经济改革经验与做法，若忽略职业足球的公 品属性，这样的“管办分离”改革就会出现“药症 不符”的问题，将因缺乏针对性和可行性而“寿终正 寝”。 其次，实现职业足球联赛供给链条的分离。从职 业足球联赛供给链条来看，“管办分离”之“办”涉及的 是生产者的权力，指职业足球联赛的具体生产环节 （如对职业联赛的具体运营等微观管理），由理事会负 责，再由理事会委托或授权中超公司、体育中介组织、 非营利性社会组织、盈利的私人体育机构等；“管办分 离”之“管”涉及的是供给者的权力，主要是足球主管 部门履行的职能。如，职业足球的总体规划、宏观指 导、监督管理、准人制度、法规。足球主管部门不 应直接参与职业联赛的生产，不干预职业联赛直接生 产者的内部管理，最终促使职业联赛的控制权由足协 向俱乐部转移。通过这样的“管办分离”推动足球主 管部门的职能转变，促进市民社会崛起和草根组 织成长，建立与社会组织平等互惠的伙伴关系，最 终形成一个由、市场、非组织共同参与的现代 化的职业足球治理结构。如，广东五人足球协会这个 去行政化的体育社团的成立及成功运作为职业足球的 管办分离改革提供了新思路。２０１２年广东省体育部 门按照文件精神“先行先试”，将社会组织的业 务主管单位均改为业务指导单位，实行管办分离改革， 成立了全国第一个没有主管单位而自行操办各地 联赛的省级足球协会——广东五人足球协会 Ｊ。广 东五人足球协会突破了各级竞技比赛的行政垄断，改 革和创新了体育机制，实现了各级足球主管部门 从“办体育”向“管体育”转变，充分调动了各类主体办 体育的积极性，形成了社团组织的民间化、自治化、市 场化发展模式。 第１１期 刘 苏，：中国职业足球“管办分离”改革的逻辑分析 ２０１３年 ４．２变革管理机构和转变职能 体育行政部门作为各级主管体育事务的 职能部门，由于受管办合一、管办不分的管理逻辑和路 径依赖，强化了其代替社会组织和市场组织来直接办 体育的职能，弱化了其管理体育事务的职能，挤压了社 会和市场办体育的空间，造成了对职业体育监管 的缺位，设置了社会组织、企业组织、社会资本、民间资 本进入职业体育的壁垒。为此，依据对于未来行 政改革“放权，民间接棒”的旨意和国家体育 总局曾制定的“大协会，小中心”的方案，进行管理机 构的重置，推动体育行政部门的机构改革和职能转换， 处理好与市场、与社会的关系。因为，管办分离改 革既是推进职能转变的重要措施，也是职能 转变的必然要求和逻辑体现。就职业足球“管办分 离”与职能的转变而言，没有职能转变，就不 会有“管办分离”的提出；没有“管办分离”的实现，政 府职能转变就会落空，流于形式。具体要求：首先，足 球主管结构的变革和重组，职责的转变。一，将足管中 心管辖部门重组，使重组后的机构不参与和主管实际 的业务，而将重心放在为国家队建设、青少年足球后备 人才培养、社会公益活动开展提供相关的法律法规、制 度、等；加大足球运动普及和推广的力度，提高足 球项目的社会影响力，夯实足球职业化发展的基础，协 调国家队、俱乐部、运动员的利益，为国家队训练、参赛 提供完善的条件保障。二，中国足协恢复重建委员会 模式，利用委员会来管理足协工作。其次，实行政事组 织关系的分离，改革足协的人事制度和工资分配制度， 实行工资与效益挂钩和全员聘任制，使其成为自主管 理、自我发展、自我约束的法人实体。第三，借鉴国际 足联和亚足联以及其他会员协会的设置方式，将中国 足协从体育总局剥离，进行机构重设，使其彻底去行政 化，还原其作为社会团体的民间组织身份。解决 管理与行业自律管理错位和紊乱的问题，形成支 持协会、协会依托社会和市场、社会和市场自主办体育 的新型体育社会化和产业化的发展格局和运行机 制Ｌ８ Ｊ。最后，将足协和足管中心分离，使二者形成各 自、相互约束的组织架构，形成民主协商、民主决 策和民主监督的，避免自我监督现象的出现。虽 有“曾经的偷猎者可以成为最好的守护者”的说法 ｊ， 但监管者与监管对象保持必要的距离，是防止监管者 被“俘获”、实现有效监管的重要条件。我国职业足球 长期以来实行管办合一的职能结构与组织。在这 种管办不分的下，足协既管理职业联赛又参与职 业联赛的经营，公共行政权与经营权两种身份、两种不 同性质的权力混杂，易于引发足协的权利寻租。因此， 通过管理机构改革和职能转变，实现足球改 革与机制创新，有效实现管办分离形式的多样化，将政 府“管”与“办”的职责有效承接分离出去，从根源上解 决管办不分的问题，实现程序民主和程序公正，保障球 迷、俱乐部投资者等利益相关者的权益，避免足球领域 的权利寻租等现象。 ４．３ 动态掌控规制与市场机制作用的边界 职业足球管办分离的有效落实，关键是找寻到市 场与的最佳结合点，明确规制的范围和界限， 确保规制能力与市场能力的匹配，动态的把握市 场机制和规制在职业足球发展过程中的作用力。 管办分离的改革其实就是一个去行政化的过程，即，将 规制能力放在“补充、调节市场机制”而不是“替 代、摒除市场机制”。当然，规制何时出现、为何 出现、如何介入、程度如何则完全取决于职业足球市场 发育的程度。在和市场的“双螺旋”过程中，市场 机制和规制是两种维护经济运行秩序的手段，市 场机制通过市场供求关系自动地调节市场主体的行 为，实现资源配置的最优化；规制通过有意识 的制度安排规范市场主体的行为，实现资源配置的合 理化。 场 大 机 Ⅳ 制 Ｉ 规制 弱 强 ＩＩＩ ＩＩ 小 图３规制与市场机制边界 假设整个职业足球市场是一个系统，其中只存在 市场机制和规制两种作用力运行。如图３所示， 横、纵坐标轴将整个坐标区域划分为四个部分。横轴 代表规制能力，从左到右逐渐增大；纵轴代表市场 机制，从上到下由强变弱。我国职业体育是沿用 改革的行政推动型发展路径，以计划和财政 投入的方式来决定生产的，不是按照市场经济的供给 需求逻辑运作的。２０世纪９０年代，我国足球为了改 善原有的弊端，将体育资源的配置由传统的“举 国”开始向以市场机制配置为主的职业化转 换和过渡，将体育资源的供给与配备由计划经济机制 向市场经济机制转变，率先进行了职业化改革，原隶属 ・５７・ 第３９卷 成都体育学院学报 ２０１３丘 于体育行政部门的运动队进行了实体化、公司化的俱 乐部改制。转轨时期，职业体育存在着产权多元 化、资源配置方式的双轨制格局（与市场）。市场 经济尚不发达，市场机制发挥作用的性障碍依然 存在，市场的资源配置作用非常有限，而传统的机 制仍以其强大的历史惯性在职业体育的运行中继续发 挥着作用，新、旧之间存在着制度真空，这就要求 有条件地代替市场机制行使职能，替代一部分尚 未发育的、残缺的或运行失效的市场机制来行使资源 配置的功能，克服尚未发育或残缺的市场。此时职业 足球所处的阶段为区域Ⅱ，即规制能力比较强，而 市场机制作用较弱，二者存在相互替代关系，并且以政 府规制为主，市场机制为辅。这是职业足球管办分离 的次优阶段。但是，此阶段应充分发挥规制的能 力，必须要防止的行政扩张、行政垄断倾向，避免 规制的“越位”现象。同时也要控制的不作 为，避免陷入区域Ⅲ那种“规制失灵和市场失灵” 共存的困境。随着对足球市场的培育，市场机制 的健全和完善，市场欠缺逐步消除，民间体育组织日益 强大（如１０年前的“七君子”、近期网传的球员欲 成立球员工会之举），应转变职能，缩小规制范 围，让渡权力给市场、社会组织、非组织，增大市场 机制有效配置资源的力度，形成一种市场机制主导、政 府规制为辅的局面，即进人区域Ⅳ。这是职业足球管 办分离的最优阶段。随着职能的完善，市场机制 的健全，规制能力逐步增强、市场机制作用不断增 大。此时，规制能力和市场机制相互促进、共生的 区域Ｉ。这是职业足球管办分离的理想阶段，是一种 在现实的市场经济环境下难以达到的假想状态。可 见，市场机制和规制二者作用力的变化是随着条 件的变化而变的。规制的最大特征是强制性。职 业足球的执行、公共物品的供给、外部性的解决都 具有强制性，都需要借助对市场的行政支配力来实现。 此强制力具有扩张性，易造成干预的过度。因此， 动态的把握职业足球规制的边界对实现体育资源 的优化配置，切实有效落实职业足球“管”与“办”的 职能具有重要意义。 ・５８・ ５结语 职业足球“管办分离”的“管”与“办”是矛盾的对 立统一体。自足球职业化改革的２０年来曾多次提起 “管办分离”改革，并要求研制操作方案，但几乎都无 疾而终，即使２０１２年刚出台的《方案》，也受到了诸多 质疑和批评。但无论如何，此《方案》的出台是职业足 球改革的一大进步。通过对中超联赛管办分离方案的 逻辑分析后，笔者提出了完善与创新“管办分离”的可 行路径：确立俱乐部对职业联赛的控制权、构建多元主 体参与的治理结构是“管办分离”改革的终极目标；管 理机构的变革、职能的转变是“管办分离”改革的 核心；在规制过程中引入市场机制，动态的把握市 场机制和规制最佳契合点，实现市场与计划的最 优组合，确保职业足球资源配置的效率和公平是职业 足球“管办分离”改革的实质。 参考文献 ［１］中国足球职业足球联赛管办分离改革方案（试行）［ＥＢ／ ＯＬ １．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｐｏｒｔ．ｇｏｖ．ｃａ／ｎ１６／ｎ￣７７／ｎ２９７４５４／２６８５ １６２． ｈｔｍｌ，２０１２． ［２］赵立波．事业单位管办分离若干重大理论与实践问题研究 ［Ｊ］．福建党校学报，２０１２，２：７８—８５． ［３］黄嘉鑫．制度改革，谁的梦［Ｎ］．南方都市报，２０１３—０７—２０ （Ａ０１）． ［４］于小千．管办分离：公共服务管理改革研究［Ｍ］．北京： 北京理工大学出版社，２０１１，１２：１６２． ［５］杜丛新．管办分离方案喜中有忧［Ｎ］．武汉晨报，２０１２—０２ —１１（Ａ１６）． ［６］郭世辉．国有股权结构变革——资本权利错配与重置研究 ［Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，２０１２，７：１８０—１９０． ［７］胡小明．中国体育改革的突破口——打开转变发展方式的 制度性瓶颈［Ｊ］．体育与科学，２０１３，３４（１）：２６—２７． ［８］鲍明晓．职业体育改革与发展的中国路径［Ｊ］．体育科研， ２０１０，３１（３）：２４—３３． ［９儿英］克里斯托弗・胡德．陈伟，译．监管——节俭、优 质与廉政设置［Ｍ］．北京：中信出版社，２００９．７．
