维普资讯 http://www.cqvip.com 第１４卷第３期 ２００２年６月 广东行政学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｖｏ１．１４ ＮＯ．３ Ｊｕｎ．２００２ 依法行政浅搽 谢永梅 （中共广东省委党校 法学部，广东 广州 ５１００５３） 摘要：依法行政的内涵包括职权法定、法律保留、法律优先、依据法律和权责统一。依法行政必须 以适＂３的行政法为前提，建立健全政府责任制，强化监督机制，依法行使职权，严格遵守法定程序，实 －行行政公开。 关键词：依法行政；内涵；存在问题；途径 中图分类号：Ｄ５２３文献标识码：Ａ文章编号：１００８－－４５３３（２００２）０３—００ｌ６—０４ 依法行政是行政法最主要、最根本的原则，也是 行政法与其他部门法区别的主要标志。它贯穿于行政 权力的获得及行使的全过程，是指导、规范行政权力 法律保留。其含义是凡属宪法、法律规定只能由 法律规定的事项，则只能由法律规定；或者只有在法 律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的 行政规范中作出规定。我国宪法和法律对必须由法律 运作的基本原则。把握依法行政的内涵，采取正确的 依法行政的途径具有十分重要的意义。 一规定的事项已作出某些规定。例如，《宪法》第６２条 规定，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改 民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”，第６７条 规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民 代表大会制定的法律以外的其他法律。”这里规定的法 、依法行政的内涵 对依法行政的内涵，学术界有不同的看法。笔者 认为，依法行政的内涵应包括： 职权法定。指行政机关及其工作人员或其他行政 主体的所有的行政权力都必须由法律予以创设和规定。 行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法 律授权，不可能具有并行使某项职权。凡法律没有授 予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得 为之，否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行 政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越 律保留事项是：修改宪法、制定和修改刑事、民事、 国家机构和其他基本法律，还有“其他法律”。有规章 制定权以外的行政机关，法律不授予任何行政处罚的 设定权。这是迄今为止我国法律对法律保留原则的最 明确的表述。 法律优先，或称法律优位。法律规范在效力上是 了上下级行政机关之间的职权；在外部，超越职权就 会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是依 法行政的主要原则之一。 有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。 法律优先包含下列涵义：第一，在已有法律规定的情 况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法 收稿日期：２００２—０３一ｌ６ 作者简介：谢永梅（１９６７一），女，江西吉安人，中共广东省委党校法学部讲师，硕士。 １６ 维普资讯 http://www.cqvip.com 规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法 律为准。法律优于任何其他法律规范。第二，在法律 尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此 事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必 也存在许多问题，具体表现在以下几个方面： （一）在行政立法方面，有关行政立法空白较多。 所立之法缺陷较大。总体上，我国的具体法律形式是 比较完备的，但与改革开放和市场经济发展的要求对 比仍相对滞后，行政管理的某些方面还存在空白，立 法质量也有待于进一步提高。突出表现在：有些行政 执法部门至今还没有明确的专门的法律、法规和规章 作为行政执法的依据；现存的某些法律、法规与规章 之间缺乏相互协调和统一，使行政执法人员难以适从； 须服从法律。法律的效力高于其他规范，法律处于最 高的效力位阶。但是，由于我国法律的覆盖面还远远 不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范；也由于经 验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需要在 法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。 但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公 有些法律、法规的一些条款过于原则，不便操作；还 有一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大， 民、法人或其他组织人身权、财产权时，必须有法律 授权。 尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过宽，并且没有 顾及到公民权利受到侵害后的法律责任，容易造成少 数行政执法人员毫无顾及地行使行政权，致使行政权 依据法律。是指行政机关的行为必须依据法律， 或者说必须有法律依据。行政机关的行政行为，主要 就是两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理 据法律和法律的授权制定规范，还要求行政机关在作 制定的规范都是根据法律或法律授权，但在具体执行 力的滥用。例如，目前各种各样的行政许可散见于相 巧立出各种名目的“行政许可”，人为地增加了行政管 （二）行政执法主体方面，执法机关之间职责不 清。由于我国行政组织立法不健全，在实践中有两类 问题比较突出：行政失职和行政越权。行政失职，即 行政机关的渎职行为。根据行为的表现形式，行政失 职有拒不履行的行政失职和拖延履行的行政失职。前 者表现为行政机关对法定的行政职责明确表示不履行， 或在法定期限内不履行。如工商机关没有正当理由拒 决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根 关的法律、法规、规章中。在一些地方，甚至乡镇都 出具体行政行为时必须依据法律，否则虽然行政机关 理的环节。 法律、作出具体行政行为时却并不依据法律，那么依 法行政就会成为一句空话。因为规范制定得再好，最 终仍要看法律在现实生活中的落实。 权责统一。是指行政机关的职权同时又是其职责， 权力同时又是其义务，两者是统一的，它与公民的权 利不同。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机 关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放 弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行 不颁发许可证；后者表现为在没有明确规定履行期限 的情况下，相对人多次向行政机关申请，行政机关仍 然不予答复，或虽然表示愿意履行，但却以种种借口 拖延履行。相对人对这种执法过程中的拖拉推诿、消 极冷漠、蛮横无礼的“衙门作风”甚是不满，长此以 往势必会影响人民群众对政府的信心。行政越权即行 政机关在执法中超越法定权限，现实中行政越权主要 表现为超越层级管辖权和超越公务管辖权。前者表现 为下级行政机关行使了属于上级行政机关的专有职权， 如有些派出所对违反治安管理的公民进行超越其权限 的拘留处罚。后者表现为一种行政机关行使了属于其 他行政机关的专有职权，如税务机关吊销经常偷漏税 款的个体户的营业执照。 （三）行政执法人员的整体素质不高。行政主体依 法行政的能力主要取决于行政人员的素质，即思想水 平、文化水平、法律知识水平和工作能力。必须承认， １７ 政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保 证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是 职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放 弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失 职，应追究法律责任。从我国的实际情况看，把职权 等同于公民的权利，愿意行使时就行使，不愿行使时 就随意搁置，是相当普遍的现象，可以说，这是我国 行政管理中的大敌之一。依法行政应该包含着依法必 须行政的涵义在内。 二、我国依法行政中存在的现实问题 行政机关的职能就是主动地去执行我们国家现行 的法律、法规，实现立法的意图或法律规范的目的。 行政机关依法行政的过程也就是行政执法的过程。从 总体上看，我国行政机关依法行政的情况是好的，但 维普资讯 http://www.cqvip.com 经过多年的努力，我国执法队伍建设取得了很多成绩， 有长足进步，但也应该看到，我国行政执法队伍的整 人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实。监 督机制上的原因主要表现为有些监督缺乏必要的独立 性，直接影响其监督作用的发挥。例如，行政监察是 行政机关系统的专门监督，由于它与行政机关有着行 政隶属关系，使得这种监督在实践中很难真正履行其 监督职责，以致弱监、虚监、失监现象相当严重。再 如审判机关的监督，虽然我国法律明确规定了审判独 立原则，人民法院审判案件只服从法律，不受外界因 体素质仍然不高。目前行政执法中存在的问题不少， 如不作为违法、随意执法、乱施处罚等，既有因不懂 法而出错的，也有滥用权力而违法的，这些都可以归 结为执法队伍的素质问题，要么是业务素质偏低，要 么是思想道德素质不高。由于种种原因，长期以来执 法机关在进人、用人方面存在着把关不严，考核不全 等问题，少数行政执法人员没有经过严格的岗位培训 就上岗，以致一部分行政执法人员法律知识贫乏，有 的甚至不了解、不熟悉与自己业务工作相关的法律、 法规到底有哪些，在执法中常常出现错裁、错诉、错 判的情况；有的即使了解和熟悉，在适用过程中也因 各种主观和客观原因，不能做到严格依法办事；还有 的受个人主义、拜金主义、享乐主义思想影响，不秉 公执法甚至徇私枉法，贪赃枉法，损害了法律的严肃 性和公正性。 素的干扰，然而案件审理中来自法院外部的干扰却很 多，尤其在法院审理行政案件的过程中，一些行政机 关甚至对法院施压加力，为法院的独立审判设置障碍， 如此等等。 三、依法行政的途径 如何依法行政，笔者认为应从以下几方面着手： （一）制定和完善行政法规。要有一系列好的行政 法，就必须在行政立法上下功夫。改革开放以来，我 国虽然在行政立法上作出了很大的努力。但总体上， 我国的“行政组织法”仍过于粗疏，“行政程序法”仍 严重滞后，行政法律规范的缺口及行政规章中的冲突 （四）行政执法缺乏严格程序的制约。一是行政机 关内部的行政行为缺乏期限的规定。一份文件从收文、 上报、指示到下发，有的部门需要一个星期，有的部 门可能需要几个月。二是行政行为缺乏透明度。由于 行政执法活动直接或间接影响公民的权益，因此行政 太多。当前，我国行政法制建设存在的问题表现在行 政执法上，但根本问题在于行政立法对行政执法程序 的规定不严格或有缺陷上。立法上普遍存在行政程序 规定薄弱的现象，这是行政执法不良的原因之一。因 此，加强对行政程序立法，是改变行政执法不良的基 机关履行告知程序是十分必要的，即必须告之行政相 对人作出行政决定的根据理由和补救办法；三是对已 有的执法行为程序的规定还存在着需要完善的问题。 比如规划法规定，对违章建筑的强行拆除要经过两裁 本途径。我国行政立法的目标应是：在制定出完善的 行政实体法同时，制定出一部科学的、统一的行政程 序法典。 两审的程序，据规划部门计算、完全实现这些程序要 ２８０天时间，致使违章建筑不能得到及时纠正，甚至造 （二）建立健全政府责任制和强化监督机制。政府 责任制，是指行政机关及其工作人员因违反行政法律 规范而依法必须承担的责任制度。实行政府责任制， 成既成事实，善后成本极高，法律失去了威慑力。 （五）行政监督方面，现行行政执法监督体系乏 力。目前，我国对行政权力的监督制约形成了自己的 就是要在社会主义民主与法治体制下，使政府成为一 个负责的政府。如果政府的行政行为违法或不当，就 应承担相应的法律责任，这是行政法治的要求。 体系，这一体系包括权力机关的监督，审判机关的监 督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监 督以及新闻舆论、人民群众、民主党派、社会团体等 社会监督。应该说，我国的监督体系是比较全面和严 这一监督体系并非尽善尽美，实践中的有法不依、执 法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了 强化行政监督机制是防止行政权力滥用与出现腐 败的关键。要建立健全依法行政的制约机制，把党的 的监督结合起来，同时还要发挥舆论监督的作用，有 效地预防和及时揭露行政权力的错位与腐败现象。在 这个监督机制中，包含了法律监督与民主监督两个方 面：国家权力机关、行政机关、司法机关依照法定职 权、范围和程序对行政主体的行政行为进行的监督活 密的，它在实际工作中也确实发挥了重要作用。然而 监督、权力机关的监督、行政系统的自我监督和群众 我国对行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其 中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法 方面的原因主要是缺乏关于监督的法律规定，从而使 １ ８ 维普资讯 http://www.cqvip.com 动，属法律监督；政党、政协、人民团体、社会舆论 的监督属于民主监督。 （三）依法行使职权，行政权力的运用必须严格遵 行政机关的运作往往是黑箱操作，人民群众对行政机 关应当如何行为，将要如何行为，行为的结果如何， 几乎是一无所知，一切听任机关工作人员的摆布与安 排。在这种情况下，要求行政机关及其工作人员依法 行政，很大程度上依靠行政机关工作人员的良知与个 人品行，这就使依法行政的实现含有不确定性。因此， 守法定程序。西方法治国家强调“法即程序”，这有其 深刻的道理。依法行政，从程序角度来说，就是依程 序行政。程序能使人们明白办事的时间、顺序、方式 和步骤，程序能使人们的合法权益得以充分的体现和 切实的保障。行政民主的实现和行政体制问题实际上 也是一个程序问题。可以这么说，一切行政行为的违 法，都源于对法定行政程序的破坏，比如公安机关不 按法定程序拘捕人和取证即构成行政违法。 我国的行政机关及其工作人员长期以来程序观念 只有实行行政公开，包括公开办事程序，将行政机关 及其工作人员的行为置于“阳光”下，让人民群众知 晓行政机关权力行使的内容、方式与程序，依法行政 才能在人民群众有效监督下实施。 行政公开受到当今法治国家的普遍重视。美国的 行政公开居于世界领先地位。１９４６年美国制定了《联 都比较薄弱，总认为程序繁琐、束手束脚，甚至把漠 视程序、超越程序当作是一种“能力”和特权。我们 认为，确立程序意识，严格依程序办事，是依法行政 的关键一环。国家行政机关及其工作人员严格按照法 邦行政程序法》，此后又陆续颁布了《情报自由法》、 《隐私权法》和《阳光下政府法》等，通过一系列的立 法，美国的行政公开已形成一整套先进的法律制度。 他山之石，可以攻玉。我国应吸取和借鉴西方法治国 定程序实施行政行为，既是维护法制尊严的需要，又 是实现法律公正的重要内容。 （四）实行行政公开。要实现依法行政，首先必须 寻找突破口。而这个突破口，应该是行政公开。过去， 家的成功经验．实行行政公开，并以此为突破口，相 信依法行政将能得以实现。 责任编辑：孙永怡 Ｏｎ ｔｈｅ Ｍｅａｎｉｎｇ ａｎｄ ｔｈｅ Ｗａｙ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｂｙ Ｌａｗ ＸＩＥ Ｙｏｎｇ——ｍｅｉ （Ｐａｒｔｙ Ｓｃｈｏｏｌ，Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ Ｐｒｏｖｉｎｃａｌ Ｃｏｍｅｔｔｅｅ ｏｆＣＣＰ，６ｕａｎｇｚｈｏｕ Ｇｌ删咖５１００５３，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｍｅａｎｉｎｇ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｂｙ ｌａｗ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ａｎｄ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｄｅｓｉｇｎｅｄ ｂｙ ｌａｗ， ｌａｗ ｒｅｔａｉｎｉｎｇ，ｔｈｅ ｐｒｅｖａｌｅｎｃｅ ｏｆ ｌａｗ ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒｉｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ａｎｄ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ．Ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓ— ｔｒａｔｉｏｎ ｅｎｔａｉｌｓ ａ ｐｒｏｐｅｒ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｌａｗ，ａ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ａ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎａｒｙ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎ ｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｌａｗ，ａ ｃｏｎｆｏｒｍａｎｃｅ ｔｏ ｌｅｇａｌ ｐｒｏｃｅｓｓｉｏｎ ａｎｄ ａｎ ｏｐｅｎ ａｄｍｉｎｉｓ— ｔｒａｔｉｏｎ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｂｙ ｌａｗ；ｍｅａｎｉｎｇ；ｐｒｏｂｌｅｍ；ｗａｙ １９