ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００１—９２３５．２０１３．０５．０２５ ２０１３年第５期・ＰＥＡＲＬ ＲＩＶＥＲ人民珠江 东江水源工程保护立法浅析 赖静，邹容芳，邓 芸 ５１８０００） （深圳市水务局法规和科技处，广东 深圳摘要：从东江水源工程管理保护的现状及面・临的挑战出发，有针对性的考察了国内同类型大型引水工程在立法 保护情况，提出东江水源工程立法保护的建议和制度设计。 关键词：立法；水源工程；保护；东江 中图分类号：ＴＶ２ １工程概况 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１—９２３５（２０１３）０５－００７９－０３ ２东江水源工程安全运行面临的挑战 东江水源工程是为长远解决水源短缺问题，由深圳市政 东江水源工程建筑物形式多样，虽为全封闭式输水，但 除隧洞外，管道、箱涵等输水建筑物普遍埋藏较浅，另还有大 量露天的渡槽、倒虹管、检查井、排污井、排气阀等。且工程 府投资建设的大型跨流域调水工程，被誉为深圳的“生命线 工程”。工程一期总投资３７．２７６ ５亿元，１９９６年１１月３０日 开工，２００１年１１月２８日建成通水，年供水量３．５亿ｍ ；工程 二期预算投资５．叭亿元，２００６年８月５日开工，２０１０年１１ 月２６日正式通水。 工程横跨深惠两地，自惠州市水口镇的东江和马安镇的 横跨深惠两地，管线点多、线长、面广，多位于城乡结合部，特 别是深圳境内大多穿越城市建成区，工厂、居民密布，潜在安 全隐患多。随着工程周边和沿线的迅速发展，工程安全运行 面临日趋严峻的挑战。 西枝江取水，经两级泵站提升，输水管线途径惠州２区６个 镇（）２２个村、深圳７区１２个２６个村，在深圳 经松子坑、西丽、铁岗、石岩等水库分片调蓄后形成一个“长 藤结瓜”、覆盖全市的供水网络。工程主要由东江、西枝江２ 个取水口，东江、西枝江、永湖、獭湖、沙湾等５座泵站以及隧 洞（７４．３ ｋｍ）、箱涵（１６．６ ｋｍ）、渡槽（２．４８ ｋｍ）、地下埋管 （４１．５ ｋｍ）、倒虹管（０．９５１ ２ ｋｍ）、跨河（路）建筑物、分水建 筑物、检修闸、检修通道等组成。工程输水主干线全长１０６ ａ）偷盗、破坏工程设施情况时有发生。据不完全统计， 近几年来，工程沿线泵站被周边村民偷接电源３次，偷接自 来水５次，泵站进场路灯镇流器被偷盗２次、水库库区路灯 太阳能电池被盗１次，下水井盖被盗３０余次、泵站动力电缆 ２次被盗，渣场石料被偷数十起，造成经济损失累计达近百万 元。此外，近几年来，工程沿线的围网被偷盗破坏的次数高 达数百次，被偷盗、破坏的围网累计多达一千多张，造成经济 损失达一百多万元。 ｂ）侵占工程用地现象屡禁不止。虽然工程沿线实施了 围网防护，但是工程沿线用地被村民侵占进行种菜、养殖和放 牧，特别是深圳境外的工程用地被侵占情况严重。据不完全 统计，近年来，工程全线曾经被不同程度侵占过的、包括现在 仍然被占的土地累计接近４３ ０００ Ｉｌｌ ，相关个案多达四五百余 起。此外，周边村民还经常在工程管线上随意开设路口、破坏 绿化植被，甚至出现过在工程用地上盖房开店的极端案例。 ｋｍ，其中境内输水干线长５４ ｋｍ，境外输水干线长５２ ｋｍ，工 程７０％的供水设施和管线在惠州境内，包括东江取水口、西 枝江取水口，东江泵站和永湖、西枝江泵站，部分隧洞、箱涵、 管道以及渡槽等重要设施。 为保障东江水源工程的安全生产运行，深圳市水务局推 动设立了东江水源工程管理处，专门负责工程的建设、生产 运行和管理。管理处下设东江管理所、永湖管理所、西枝江 管理所、坑梓管理所、布吉管理所和特区管理所，充实了工程 ｃ）沿线交叉工程严重威胁工程安全。随着工程沿线周 边开发建设不断加剧，公路、电缆、油气管、桥梁等建设项目 交叉施工越来越多，据不完全统计，近年来，工程沿线交叉施 沿线基层管理和保护力量，还成立了水政执法队，加强巡查， 严格执法管理。 在市水务局和东江水源工程管理处的努力下，东江水源 工程自２００１年１２月２８日建成通水至今，已连续安全运行近 工威胁供水安全的事件有几十起，造成直接损失达数百万 元，形成的长期安全隐患和间接损失无法估量。例如，深汕 公路扩建工程多次肆意开挖供水管道上方的覆土，挖出供水 隧洞初衬的超前小导管，挖断獭湖泵站运行高压电缆，私自 ３ ５００天，累计为深圳提供优质原水近４０亿ｍ 。目前工程年 供水能力占深圳境外引水总量的二分之一，支撑了全市四分 之一左右的生产总值，满足了全市近一半人口约７００万人的 用水需求，为深圳的发展提供了坚实的用水保障。 进行地质勘探作业，打穿与深汕公路交叉段的坪山压力隧 洞，导致供水管线透水事故的发生。还有厦深铁路线与三棵 收稿日期：２０１３－０８．１５ 作者简介：赖静，女，四川什邡人，主要从事水土保持工作。 ７９ 松隧洞正交、东部过境高速公路与坪山压力管道交叉、惠莞 高速公路与永湖箱涵交叉、留仙大道工程跨长岭皮箱涵、东 部电厂１１０ ｋＶ四回路电缆沟穿越管道施工等，这些工程实 施时均未征求东江水源工程管理部门的意见，没有采取任何 防护措施，直接危害输水管线箱涵安全或影响工程检修。 ｄ）载重车辆超限行驶威胁工程安全。工程沿线周边村民 接划定了工程管理范围和保护范围，并列明在工程管理范围 和保护范围内的禁止性行为，而不是原则性的规定工程管理 范围制度或保护范围制度；四是就交叉活动进行了，规 定在工程保护范围内修建建筑物及构筑物、从事爆破作业时 应该事先征求工程管理机构意见；五是对危害工程安全的行 为规定了严格的法律责任。 多年来利用工程检修道路的便利，进行采石挖沙，盖房开厂，经 常将大型载重车辆超限行驶，跨越管线，压坏工程的检修路和 排水沟，严重影响供水安全。据不完全统计，近年来，现场累 ｂ）成立了专门的机构负责引黄工程的治安保卫工 作。山西省厅万家寨引黄工程处是省厅直属 行政机构，２００８年７月７日批准成立，核定专项编制２０ 计发现制止大型载重车辆超限行驶３００多次，夜间及无人看 守时发生的次数更是数不胜数，累计造成损失达两百余万元。 ｅ）相关法律法规不完善，缺乏可操作性和针对性。目 前没有管理和保护东江水源工程的专门法律法规或规章。 《中华人民共和国水法》第四章“水资源、水域和水工程的保 护”，用３个条款规定了水工程保护的基本要求，原则性较 强；《广东省水资源条例》和《深圳经济特区水资源管理条 例》未对水工程保护问题进行规定；《广东省水利工程管理条 例》虽然就水利工程安全保护进行了较多规定，但其主要针 对的是河道、水库等，且其规定的工程保护范围和管理范围 制度，因深圳未进行水工程安全专门立法缺乏相应规定而无 法落实。可以说，现有法律法规没有条款适用于东江水源工 程这类大型跨境引水工程的管理和保护，且因东江水源工程 的特性而无法兼顾其种种特殊情况，缺乏针对性和可操作 性，难以有效保护工程安全，难以保障深圳用水安全。 ｆ）执法手段薄弱，境外执法空白。专门法规的缺失，以 及现有相关法律法规的不完善，致使管理机构在工程管理中 的执法手段非常有限，对违法行为人和违法行为现场缺乏控 制手段，往往导致违法行为得不到处理。工程惠州段的管理 更是存在执法空白情况。深圳市东江水源工程管理处在惠 州境内并没有执法权，对于惠州段出现的侵占工程土地、破 坏输水管线、偷盗围网等行为，没有有效的处理措施，只能与 有关方面反复协调，借助当地的行政手段，效果甚微，且 无法形成长效管理机制。虽然惠州市２００２年出台了 《关于做好深圳东部供水工程惠州段安全保护工作的通告》， 但因没有上升到法律层面，管理力度十分有限。 ３ 同类引水工程保护方面的先进做法 ３．１山西省万家寨引黄工程 山西省万家寨引黄工程是解决山西省水资源紧缺的战略 性工程，工程从黄河大北干流万家寨水库取水，经偏关、平鲁、 神池、宁武、静乐、娄烦、古交，到太原呼延村，担负着向太原、 大同和朔州３个城市的输水、供水任务。为了加强引黄工程 的保护，山西省在成立专门管理机构之外采取的主要措施有： ａ）制定了专门的工程保规，即《山西省万家寨引黄 工程保护条例》。《条例》于２００５年１０月１日正式实施，主 要特点包括：一是条例是专门性的立法，适用对象限于万家 寨引黄工程，而不是所有的水工程；二是明确了工程管理机 构的职责、沿线各级对工程的保护责任等；三是直 ８０ 名，并在万家寨引黄工程管理分局设立科，形成完整的 层级体系。处设立后，工程治安案件得到有效查处，破 坏工程的现象大大减少。 ３．２大连市引碧供水工程 大连市与深圳相似，属于沿海资源性严重缺水城市。引 碧（碧流河）供水工程是以大连城市供水为主，兼顾沿途农业 用水、中小城镇用水的跨流域大型调水工程。为了保护该工 程，大连市采取的主要措施有： ａ）制定了《大连市引碧供水工程设施保护条例》，于 １９９９年１月１日起施行，２００８年９月２５日，修改为《大连市 引水供水工程设施保护条例》，以全面加强引水供水工程设 施的保护，确保供水安全。《条例》的主要特点包括：一是为 专门保护引水供水工程设施而制定，围绕引水供水工程设施 特点而设计内容，针对性很强；二是直接划定引水供水工程 设施的保护范围，并列明禁止性行为；三是明确工程沿线各 级、事处的协同保护责任。四是明确规定在 工程设施保护范围内进行基建项目建设必须经过设施主管 部门同意并落实保护措施，机动车辆在管道或暗渠上方行驶 不得违反限重规定；五是对破坏引水供水工程设施的各类行 为规定了严格的法律责任。 ｂ）成立专门机构加强安保工作。在引碧工程取水 点（普兰店）成立引碧派出所，负责取水点周围的安保工作。 大连市内保四大队常驻引水工程管理公司，共２０余 警力专门为引碧工程服务。 ３．３山东省胶东调水工程 胶东调水工程是南水北调东线调水工程的组成部分，是 山东省“Ｔ”字型调水大动脉的骨干工程之一，工程由两大部 分组成，即１９８９年竣工通水的引黄济青工程和２００３年开工 建设的烟台、威海引黄调水工程。 ａ）专门立法加强工程管理和保护。山东省在１９８９ 年颁布了《山东省引黄济青工程管理办法》，但是随着胶东调 水管理职责和任务发生的巨大变化，《办法》已不适应胶东调 水工程的管理。山东省于２００９年启动了《山东省胶东调水 管理条例》的起草工作。《条例草案》已于２０１１年８月中旬 获省审议通过，即将送省审议，拟于今年年底前颁 布实施。《条例草案》主要有以下特点：一是明确了工程沿线 的各级地方、水行政执法机构的管理职责；二是根据胶 东调水工程现状和建设规划要求，调整并明确了各类工程的 管理与保护范围；三是针对引黄济青原有工程设施经常遭到 人为破坏的现状，明确了相应的管理保护规定；四是明确了 涉及交叉施工时的相临工程关系，确定了胶东调水机构出具 处罚，而规章、规范性文件不得设定行政强制措施，在设 定行政处罚方面亦有严格，为丰富执法手段、提高执法 力度，增强工程保护实效，宜以法规形式出台；三是为解决现 意见的权利以及在工程保护范围内危险作业的事先获知权； 五是确立了抢险抢修时的先行处置权。 ｂ）不断争取力量保护工程安全。２００８年工程管理 有法律法规缺乏针对性和可操作性无法有效保护东江水源 工程的问题，有必要进行专门立法，针对东江水源工程属于 大型跨境引水工程的特点而规定相应的保护措施。 ４．２主要制度设计 单位借助奥运的契机，在工程的调蓄水库——棘洪滩水库设 立了一个派出所，负责周边的安保；即将出台的《山东省 胶东调水管理条例》专款规定了机关保护工程安全的职 责，该条例出台后，力量加强工程安保将成为长效机制。 ３．４广东粤港供水工程 广东粤港供水工程（原广东省东深供水工程）是为了解 决淡水资源匮乏问题而兴建的大型调水工程，自东江取 水，跨越广东省东莞市和深圳市。为加强工程管理，保障向 和深圳的供水，广东省在成立专门管理机构之外采取的 主要措施有： ａ）制定了专门的规章，即《广东省东深供水工程管理办 法》。《办法》明确了工程的具体范围、经营管理机构，以及 沿线各级保护水质和工程安全的职责，并规定了相关的 工程保护措施。 ｂ）成立了专门的机构负责工程的治安保卫工作。 深圳市东深分局依据《办法》第十“违反本办法 规定，应当给予治安管理处罚的，由东深工程机构按《中 华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚”而成立，配 备３２名公务员，负责工程境内红线范围的刑事、治安案件和 协调东莞沿线机关维护工程境外安全，自设立以来的１６ 年期间，共破获治安案件１ ５００多宗、刑事案件３２０多宗，为 东深供水工程的安全作出了突出贡献。 ４立法保护的建议和主要制度设想 为保护东江水源工程的安全运行，确保深圳城市发展用 水，需要从制度上人手，通过立法解决目前东江水源工程管 理工作中存在的困难。 除山西省万家寨引黄工程、大连市引碧供水工程及山东 省胶东调水工程以及广东省东深供水工程以外，陕西省石头 河水库引水系统、引滦入津工程、西安黑河引水系统等引水 工程也有相应立法予以保护，即《陕西省石头河水库引水系 统保护办法》、《天津市引滦工程管理办法》、《西安市黑河引 水系统保护管理条例》等。结合深圳实际，借鉴同类工程的 管理经验，提出如下立法建议。 ４．１立法形式 建议由深圳市代拟立法草案稿，广东省以法规形式出台 工程保护专门立法，原因有三：一是东江水源工程跨深圳、惠 州两市，且工程７０％的设施在惠州境内，由深圳市自行立法 无法解决境外执法和保护的需求；二是根据《中华人民共和 国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》，地方性法 规可以设定查封场所、设施或者财务、扣押财物的行政强制 措施，以及除人身自由、吊销企业营业执照以外的行政 ａ）明确管理范围和保护范围。东江水源工程用地基本 上已全部划定红线或蓝线。可以红线或蓝线为基础，划定工 程管理范围。有条件的区域可考虑划定部分保护区域。明 确规定在管理范围和保护范围内所禁止的一切行为，如禁止 爆破、钻探、挖砂、取土、堆放物料、种植等危害工程安全的活 动。在工程输水箱涵、渡槽、管道上方，禁止机动车超限行 驶。管理范围和保护范围应设置明显醒目的专用标识。 ｂ）建立以工程管理机构为主导，沿线各级共 同参与的保护制度。东江水源工程管理机构负责工程的安 全运行等具体管理事宜，沿线市、区（县）、街道（乡镇）人民 负责辖区内工程安全；各级水务、规划、国土、、环 保、建设、交通、农业、林业、电力等行政主管部门，按照各自 职责做好工程保护工作。 ｃ）建立交叉活动先行协调制度。为避免项目建设给工 程设施造成破坏或带来隐患，修建建筑物、构筑物、路桥等， 或从事爆破、采砂、取土等活动，若跨越、毗邻东江水源工程， 应事先征求工程管理机构意见，并采取工程保护措施。 ｄ）抢修抢险时的先行处理机制。进行工程抢修抢险， 在及时告知土地或设施所有权人或者使用权人的前提下，可 以使用相邻土地或者设施进行作业；需要采伐林木的，可以 先行采伐，但应在作业完成后及时报告林业部门并补办相关 手续，造成损失的，依法予以补偿。 ｅ）建立严格的工程用地管理制度。鉴于目前工程用地管 理存在权责不清、管理混乱以及隐患多发等问题，有必要设定严 格的工程用地管理制度。工程用地由管理机构负责管理，原 则上不允许委托管理。工程用地不得出租或用作其他用途。 ｆ）扩展执法手段，强化执法力量。从调研的情况来看， 引水工程关系重大、情况复杂，其他省市基本上均不同程度 借助的力量，大部分使用法律的形式固定下来。东江水 源工程与其他引水工程相比，强制性力量更为薄弱。针对目 前境外无执法权、执法手段单一等问题，考虑从以下３个层 次提出解决方案：①成立东江水源工程管理处派出机 构；②争取省水利部门支持，由省水利厅委托东江水源工程 管理处执法大队全线执法；③在东深供水工程机构下增 设东江水源工程派出所。 ｇ）强化法律责任，提高违法成本。为保护好生命线工 程，要充分利用好各种法律赋予的管理手段，如能以条例形 式立法，将考虑引入行政强制手段。在不突破上位法的前提 下，加大违法行为处罚力度，提高违法成本。 （责任编辑：郑斌） ８１
