中图分类号：D67
文献标识码：A
●地方政府与治理
文章编号：1008-7621（2018）04-0019-09
论我国农村基层治理的不均衡性
——村级治理的区域类型建构
□桂
华
（武汉大学社会学系，湖北武汉430072）
摘
要：农村基层治理事务具有很强的实践性特征。我国地域广大，各个地区在经济社会条件以及历史
文化传统等方面存在巨大差异，乡村社会自身内部也存在差异，由此造成基层治理的不均衡性。我国不仅东中西地区经济发展水平上存在着巨大落差，而且在南北方农村之间也存在着文化差异，这些构成了农村基层治理的不均衡基础。可从村庄社会结构和经济发展水平两个维度，构建村庄治理的理想类型，并结合区域分析来展示我国农村基层治理的不均衡性特征。对于农村基层治理的不均衡性分析，可纠正“千村一面”与“只见树木不见森林”两类研究误区，增进对农村基层治理复杂性和规律性的理解，这在政策上和理论上都具有积极意义。
关键词：村级治理；村庄结构；经济水平；理想类型；不均衡性
引言
自学科恢复重建以来，农村基层治理研究一直是我国政治学研究中的重要议题，它提供了一个自下而上观察中国政治问题的视角。村级治理发生在国家与社会的接触地带，与“侧重于意
[1]识形态的导向和国家政治制度的宏观构造”的
村级治理的不均衡性。村庄条件是造成村级治理差异的前提，对村级治理的不均衡性分析，需建立在对我国农村不均衡性研究的基础上。
我国不仅存在着东中西部地区经济发展水平上的巨大差异，而且存在南北方农村的文化差异，这些差异构成农村基层治理的不均衡基础。本文拟从村庄社会结构和经济发展水平两个维度，建构村庄治理的理想类型，并结合区域分析，来展示我国农村基层治理的不均衡性特征。
一、村庄结构与村级治理（一）村级治理的村庄社会基础
村级治理可区分为两个方面的过程：一是国家政策、制度、规范、资源等自上而下输入农村并具体执行；二是农民的需求、诉求和利益等自下而上地表达。当以上两个过程较好地对接时，即国家自上而下提供的公共服务等满足农民的需求，同时农民自下而上的需求得到表达，就会形成国家与农民的良性互动局面，农村基层治理朝着有序方向发展。村级治理的双向性表明，农村基层治理并非国家力量的单向度输入，而是包含着国家力量输入之后的农民反馈过程，政府将这
宏观政治问题不同，农村基层治理事务具有很强的实践性。包括政策执行和惠农资金落地等在内的基层治理活动，都需要与具体时空条件下的农民发生互动。已有研究揭示出家族结构[2]、文化传统[3]、资源禀赋[4-5]、村庄分层[6]等因素对基层治理所产生的影响。这类主要通过村庄个案所完成的研究，对于村庄治理的复杂性有足够的展示，同时，也存在着对复杂村庄治理过程的规律性认识不足的缺憾。我国地域广大，各个地区的经济社会条件以及历史文化传统等存在巨大差异，乡村社会自身内部也存在差异，会带来基层治理的不均衡性。
目前对于中国政治的不均衡性分析主要集中在城乡之间[7]，对于农村内部的政治不均衡分析较少涉及。同一政策在向下执行过程中，在不同地区以及不同村庄产生不同的政策效果，反映
收稿日期：2018-03-14
作者简介：桂华（1985-），男，武汉大学社会学系研究员、博士生导师。
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《北京行政学院学报》2018年第4期
●地方政府与治理些反馈信息吸纳后，改进政策设计和执行方式，推动乡村治理完善。
村级治理过程包含国家与社会互动的复杂性。农民的文化素质、利益诉求、群体特征等社会性因素会影响到农村基层治理过程。在这中间，最典型最突出的因素是村庄社会结构。在目
[8]前我国“乡政村治”的农村基本治理结构下，相
行力。在现行的制度框架下，村民委员会作为群众自治组织，不具有强制执行决议的合法权力。如果经过多数人同意的决议不能执行下去，村庄公共治理活动就无法完成。“少数服从多数”在现实中能否做到，很大程度上受村庄结构影响。
四是与国家的互动。村民委员会很多时候需要承担政府下达的行政任务，如计划生育政策执行和税改前的税费征收等。国家力量向村庄渗透时，要受到村庄社会结构的阻隔。村庄社会结构越完整，国家力量对村庄的渗透能力就越弱。在村庄社会结构很强的地方，国家政策在执行过程中，一般会出现打折扣现象。
五是抵御外部社会力量干预。当前乡村社会的流动性增加，一些外部力量开始进入农村，比如外来工商资本下乡大规模流转土地，“混混”等社会势力干预村庄内部纠纷等。这些外部力量很容易对付分散的个体农民，而组织起来的农民则更有能力与外部力量谈判和对抗。
（二）不同村庄结构下的村级治理
受开发程度早晚、村庄形成过程、人口流动迁移和自然条件等因素的影响，我国的村庄社会结构大致包括三种类型，分别是团结型村庄社会结构、分裂型村庄社会结构与分散性村庄社会结构①。在不同的村庄社会结构下，农村基层治理会出现较大差异。
1.团结型村庄社会结构下的村级治理
当一部分农村公共治理事务是通过村民自治方式完成的。不同村庄的内部社会结构存在差异，形成农民集体行动能力上的差异，进而影响治理过程。村庄社会结构对农村基层治理的影响，包括以下五个层面。
一是影响干部选举与干部监督。村民自治的首要功能是通过民主票选的方式产生村组干部。票选制度的政治正当性基础是，理性人通过投票方式选出最合适的代理人。而农村实际情况是，村级选举是在熟人社会中发生，很多时候农民的投票选择并非是基于治理最优的标准，而是根据投票人与候选人的社会关系远近，血缘、地缘等社会因素会影响选举过程。各地农村普遍存在家族大的候选人更容易当选干部的情况。其次是对当选干部的监督功能。村干部获得授权之后，对其行为的监督也是村民自治的一部分。一般是农民集体行动能力越强，对干部的监督能力就越强，反之，村干部面对分散的农民，就很容易产生滥用权力行为。
二是民主决策能力。村民自治的核心是完成村庄公共事务的民主决策，包括集体经济管理、集体土地所有权行使、土地承包经营方案形成、农村公共品“一事一议”等，都是需要运用民主决策机制。民主决策的本质是，通过合法程序让每个农民个人和群体的利益诉求得到充分表达，通过协商方式达成分散利益诉求的最大公约。村庄结构越是完整，农民通过民主决策机制达成“共识”的可能性越大。
三是集体决议的执行能力。农民的利益诉求是分散的，尽管民主决策机制有可能产生多数人的共识，比如某一项决议经过三分之二村民代表赞成通过，但是同时也会产生少数人利益诉求被排斥的结果。经过民主决策机制产生的“共识”，具有程序上的合法性，但是不能自动产生执
团结型村庄是指，村庄内部的社会结构比较完整，社会规范发达，村庄的团体性强，进而产生对于个体行为的较强规制能力。在团结型村庄社会结构下，农民具有较强的认同性和集体行动
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能力，村庄构成强有力的“认同与行动单位”，具
有对内整合和对外排斥的特征。基于村庄团结结构所产生的农民集体行动能力，对基层治理会产生多方面的影响。
一是容易产生代表村民利益的干部。村干部是乡村关系的中介，干部身份具有双重性，既要执行国家政策，也要满足农民诉求。双重身份造成村干部定位的摇摆性，他们既可以成为国家的代理人，也可以成为农民的当家人。在团结型村庄结构下，农民的利益一致性强，集体行动能力强，既可以在选举环节中控制干部，也可以在
①农村社会学界已经对我国农村的村庄结构及其区域分布展开较多研究，并形成关于我国南中北地区村庄社会结构的类型学建构。参见贺雪峰.论中国农村的区域差异——村庄社会结构的视角[J].开放时代，2012（10）；桂华，贺雪峰.再论中国农村区域差异——一个农村研究的中层理论建构[J].开放时代，2013（4）。
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●地方政府与治理日常治理活动中监督干部的行为。面对具有一致行动能力的农民，村干部很难偏向政府一方。面对村庄内部压力，村干部既不容易代表政府来执行有悖于农民真正诉求的政策，也很难滥用干部权力来谋取私利。在团结型村庄结构下，获得农民认同是村干部行使权力的前提。
二是公共事务治理能力强。村庄公共事务治理包括决策达成与决策执行两个环节，前一个环节是指多数人达成共识，后一个环节需要解决的主要矛盾是促使少数人服从决议。在团结型结构下，农民容易达成一致利益，并具备实现一致利益的能力，能够有效解决公共事务治理中的少数钉子户和反对者。
三是对外来力量具有排斥力。包括国家政策等在内的外部力量进入村庄时，团结型村庄会做出能动性的反应。如果国家政策有利于农民，村民会被激活，村庄内生的公共治理能力被放大，村庄借助外部国家力量来改善秩序。在调查中通常可以看到，农村“一事一议”奖补政策，在团结型村庄实施起来更容易取得成效。如果国家政策违背农民真实利益诉求，村民则会团结起来一致排斥政策落实。比如，计划生育政策在团结型村庄执行难度大，超生现象比较普遍。另外，市场力量和“混混”等社会力量也不容易进入团结型村庄。
四是具有内生秩序供给能力。团结型村庄中的家庭内部、邻里之间和其他社会矛盾，更容易在内部消化。一方面，村庄团结结构本身就可以减少矛盾；另一方面，在结构完整、地方规范强大的背景下，社会矛盾容易化解，较少溢出村庄范围。
2.分散型村庄社会结构下的村级治理
类型的干部，只要乡镇政府默许一些利益，就可以成为乡镇的代理人，其出发点是代表政府执行政策,但往往会忽视农民真实的利益诉求。另外，分散的农民缺乏对集体利益的关心，也缺乏维护集体利益的行动能力，分散型村庄结构下的集体公共利益容易被丧失权力监督的干部侵蚀。
二是公共事务治理不易达成。分散型村庄中的农民关心私人利益，缺乏公共意识和集体精神，尽管农民存在公共利益诉求，但是却缺乏通过公共事务治理来增进公共利益的能力。一方面，在分散型村庄结构下，农民利益分散，不易通过协商实现对个体利益的整合，利益共识难达成。另一方面，在某些情况下达成利益共识之后，多数人的决议缺乏对少数人的制约，通常出现个别人反对而造成多数人决议丧失效力。在分散型村庄中，经常出现公共事务治理陷入“被少数人决定”的困境。
三是外部力量容易进入村庄。在分散型村庄结构下，农民之间呈现原子化状态，外部力量进入村庄时，面对的是一个个分散的农民。国家政策进入分散型村庄，通常呈现两种局面。一种是农民无法团结起来抗拒政府压力，纵然一些政策违背农民意愿，政府也很容易将其执行下去。比如，计划生育政策在分散型村庄更容易执行。第二种局面是，村庄治理只能与一个个的分散农民打交
道，无法将农民动员起来，一些有利于农民的政策，执行起来的成本很高。比如，“一事一议”奖补项目，在分散型村庄中实施效果不佳。另外，市场和社会力量进入村庄社会也较少受到阻碍。
四是村庄内生秩序弱。分散型村庄缺乏内部秩序生成能力，村庄内部发生的社会矛盾，很容易外溢到村庄之外。农民通常需要通过报警、到法院起诉或者上访等形式，援引国家力量来化解村内矛盾。
3.分裂型村庄社会结构下的村级治理
分散型村庄社会结构的特点是：村庄社会关系涣散，人际之间的关联性不强，利益分化程度高，集体行动能力弱，村庄规范淡化，个体具有很强的自由行动空间。在分散的村庄社会结构下，农民以个体化的方式进行利益申张，集体行动能力弱，相互之间认同性不强，村庄边界比较开放。分散型村庄结构下的村级治理具有以下特点：
一是村干部权力容易失去控制。分散型村庄结构下的农民不具有集体行动能力，在选举中既容易产生个体能力强的干部，也容易出现干部当选之后任意行使权力的现象。分散型村庄结构下的干部，不是农民的当家人，他们参加干部竞选的主要目的是获得权力和利益。对于这种
分裂型村庄是介于团结型村庄与分散型村庄之间的一种类型。团结型村庄具有整体性特征，分散型村庄表现出涣散特征，分裂型村庄是指村庄内部包含多个小的团结结构。分裂型村庄一般由多个比较团结的家族社会组织组成，各个团体内部具有认同和一致行动能力，团体之间的竞争性较强。在分裂型村庄中，个体农民依附在小团体中来参与村庄公共生活。村庄由数个内部实现整合、相互之间竞争的小团体组成，这构成了分裂型村庄治理的底色。分裂型村庄结
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●地方政府与治理构下的村级治理，具有以下几方面特点：
一是村庄权力竞争激烈。分裂型村庄的小团体结构原本就存在竞争性关系，干部选举会将村庄内部结构激活。在选举过程中，小团体内部具有凝聚力，一致推选本团体的人当选干部。在选举过程中，也会发生各个团体之间的合纵连横，使每个村民通过小团体结构参与村庄政治。通过长期的竞争，通常会形成几个小团体之间的平衡结构，小团体推选出代表自己利益的干部。在这种存在先天竞争性的社会结构基础上，容易形成村庄内部的派系关系。
二是公共事务治理需各派一致通过。分裂型村庄具有一定的公共事务治理能力。当某项公共事务对所有小团体都有利时，小团体之间可能合作，同时，小团体具有对内动员能力。在各个团体利益都得到保障的情况下，村庄能够完成公共事务治理。在分裂型村庄结构下，进行公共事务治理的关键是各个团体之间达成共识，仅仅个体加总的多数并不一定有效，原因是，当反对的少数人恰恰是一个团体时，这些组织起来的反对者，尽管人数少，但是形成的反对能量却很足。某一个小团体的反对，足以造成村庄公共事务治理陷入瘫痪。
三是内部竞争结构有利于国家力量进入。面对团结型村庄似铁板一块的结构，国家力量很难进入，而分裂型村庄的内部竞争结构为国家力量进入提供缝隙。村庄小团体之间相互竞争，也会相互援引国家力量，来增加本团体的合法性。常常出现的情况是，某一个派系控制村庄权力，如果出现违规行为，另外一派就会举报或者上访。小团体派系之间的斗争，会产生轮番上台管理村庄的局面。在这种结构下，国家力量会被主动引入村庄。
四是具有一定的内部秩序供给能力。一方面，小团体内部有一定的规则和秩序，包括家庭、养老等一类社会矛盾，通常能够在团体内部化解。另一方面，小团体之间也存在合作的可能性，提供所有人都享受的公共品供给。
团结型、分散性和分裂型三种村庄社会结构，属于理想类型建构，大体能够反映我国村庄类型。与之对应的村庄治理形态，也是理想类型建构。现将三种村庄社会结构特点，以及每种结构下的村级治理特征，进行归类总结，见表1。
二、经济发展与村级治理（一）村级治理的经济基础
经济发展水平是影响村级治理的另外一个基本因素。村庄经济状况对农村基层治理的影响，包括以下三个方面。
1.乡村社会的利益密度
利益是激活政治的核心要素，调节不同主体之间的利益关系是村级治理的基本内容。基于区域经济发展差异，以及村庄区位条件和村庄自身集体经济实力差别，不同村庄的社会治理所面临的利益密度存在差异。当地经济越发达，距离城镇越近，工商业在当地产业结构中的占比越大，这类村庄存在的利益密度越大。通常是村庄利益密度越大，村干部的权力就越大。一些城郊村、城中村的集体资产超过亿元，村干部管理集体经济组织，这类村庄的干部不仅职务报酬高，而且存在权力寻租空间。
笔者所在的调研组在东部沿海某地区调查发现，当地宅基地十分紧张，政府下达的宅基地指标远远无法满足村民需求。该地区民营经济发达，很多农民利用宅基地兴办家庭企业，致使宅基地价格上涨，当地的一宗宅基地指标在市场上能卖到高达数十万元。宅基地指标分配在制度上存在模糊性，客观上赋予村干部操作空间。另外，经济发达地区的村干部一般从事实业经营活动，担任村干部不仅可以获取直接利益，而且可以利用干部身份扩展其企业经营手段，比如更容易与工商、税务、环保等政府部门打交道，并且对于提高其市场信誉和市场竞争力也有帮助。利益密度越大，通过利益激活的村庄政治就越是激烈。
与之相对的是，我国中西部地区的大部分一般农业地区，集体经济为“空壳”形态，地方经济不
表1村庄社会结构与村级治理
集体行动能力
团结型社会结构分散型社会结构分裂型社会结构
强弱较强
村干部角色村庄当家人政府代理人派系代理人
公共事务治理容易达成不易达成有可能达成
国家力量进入
难度大很容易较容易
内部秩序有秩序无序有一定秩序
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●地方政府与治理活跃，工商业不发达，为利益稀薄状态，甚至很多村处于负债状态。利益稀薄地区的利益流量少，乡村社会中可获利空间不大，乡村治理不被激活。
2.村庄内部的社会分层
改革开放以后，农村内部的社会分化趋势逐渐显著，经济发展起步越早、发展水平越高地区的村庄内部分化承担越高。目前东部沿海一些经济发达地区的二三产业占比很高，农业收入在农民家庭收入中占比很低，这类地区出现村庄内部社会分层现象。以我们调查浙江地区某镇为例，按照收入来源和收入水平标准划分，该镇村庄存在四个经济分层，分别是5%左右的从事企业的老板阶层、20%从事家庭作坊生产的中产阶层、70%的打工阶层和5%的贫弱阶层。与之对应的是中西部一般农业型地区，农民收入主要依靠农业和务工，不仅整体收入水平较低，而且村庄内部分化程度低。一般农业地区存在村庄内部的“去分化机制”：一方面，农村土地处于相对平均占有状态，农民之间的农业收入差距不大，在务工方面，农民主要从事较低端的加工和建筑业，工资收入也差距较小；另一方面，在当前新型城镇化背景下，一般农业地区村庄中的少数上层收入群体开始迁入城市定居生活，精英流出村庄也降低了农村内部分化程度。
在村级治理活动中，农民的利益诉求一般呈现按照阶层分布的特征，如务农农民的利益诉求与从事企业经营活动农民的利益诉求存在明显差异。村庄内部分层对村级治理的直接影响是，村庄分化程度越高，农民利益诉求差异越大，村庄公共治理难度会增加。另外，村庄分化对于干部选举和公共权威形塑等都存在影响。
3.村庄治理状态
基于当地政府财力和集体经济实力的差异，农村税费改革之后，不同经济发展水平地区的村级治理发生巨大转向。经济发达地区的地方政府财力雄厚，有能力投入财政资金开展农村建设性活动，以新农村和“美丽乡村”为主题的各种农村建设工作，在东部沿海地区开展得较好。另外，经济发达地区的农村集体经济平均实力水平较高，这为村级自主建设活动的开展提供了经济基础。
一般农业型地区由于县市级地方财政能力不足，各种农村建设活动主要依靠上级财政转移支付完成。为了尽快取得建设效果，这类地区的地方政府通常选择将政府各个部门下达的建设资金捆绑打包使用，挑选少数村庄进行亮点建
设，新农村或是“美丽乡村”建设很难在面上铺开，除少数“亮点”村之外的大部分村级治理处于消极状态。
（二）不同经济发展水平下的村级治理《村民委员会组织法》实施以后，村委会通过村民提名候选人、直接选举的方式产生。民主选举制度为村庄带来了政治机会，为村民争夺村庄权力提供了竞争平台。经济发达地区的利益密度大，村干部控制的资源量大，村干部权力“含金量”高，相应的村委会选举竞争就更加激烈。调研组在东部沿海某镇调查，该镇村委会干部在竞选过程中普遍存在花钱拉票行为。在2010年前后的一届村委会换届选举中，竞选村主任一般需要花费百万元以上，竞选普通村委委员需要数十万元。为了动员选票，一般会出现候选人联合组团竞选情况，几个候选人相互交换选票以提高选举胜率。如此一来，就形成村委会选举过程中的派系对立情况。经过竞争、淘汰、组合之后，通常会形成势均力敌的两派，进而引发选举过程中激烈拉票动员现象。选举结果一般是一派上台，一派失败，竞选失败的一派结集起来为下一届选举提前布局，并且在日常治理工作中处处设置障碍，造成村级治理混乱。
与之不同，一般农业型地区的村委会选举总体平静。调研组在很多农村了解到，村委会选举主要是完成程序上工作，村民投票积极性不高，几乎不存在多个候选人激烈竞争的局面。很多农民认为，“阿猫阿狗当干部都一样”。为了完成投票人数过半，很多地区在换届选举时需要发放毛巾、香烟等物品才能够吸引农民来投票。与经济发达地区每张选票高达数千元的贿选现象不同，这些礼品属于误工补贴性质。不仅村委会竞选不激烈，而且当前中西部农村地区普遍出现无人当干部的危机。调查中发现，很多村庄的干部工作二十多年以上，由于后继无人，一直无法辞去职务。村民竞选干部的积极性不高，一是因报酬补贴较低，二是因缺乏职业前景。为了吸引优秀人才担任农村干部，部分地区开始提高村干部报酬，并专门设置年轻村干部报考地方公务员制度。以湖北省为例，近年来省委组织部门出台政策，规定村主职干部的报酬参照乡镇副科级干部待遇。
2.“富人治村”与“中坚农民治村”
在基层组织建设“双强”“双带”的政策话语影响下，近年来经济发达地区农村普遍出现“致
1.村干部选举中的竞争
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●地方政府与治理富能力强”的村庄经济精英参与村庄治理的现象，形成“富人治村”局面[10]。这一现象在浙江、福建等东部沿海地区尤其明显。这些地区的民营经济发达，不少“离土不离乡”的本地企业家，在市场经营成功以后转而投入到村庄政治活动。这些经济精英参与政治除了获得面子等社会性收益以外，还包含其他动机，比如干部身份对企业经营有利，担任干部之后有机会当选县市人大代表等。很多企业老板担任村干部之后，不仅不拿工资报酬，而且贴钱开展村庄公益建设活动。经过一段时间以后，逐步形成富人适合担任干部的政治正确性话语，普通村民不仅不具备竞选干部的经济实力，而且在能力层面也难以获得其他村民的信任。
一般农业型地区的经济精英少，少数在城市经营成功的经济精英也处于“离土又离乡”的状态，他们不具备参与村庄政治的条件。在此背景下，一般农业型地区出现“中坚农民治村”局面。“中坚农民”包括流转几十亩土地的种田能手、家庭养殖专业户、从事农机服务的机耕手、在基层市场中从事农产品和农资贩卖活动的经纪人等。“中坚农民”的收入直接或者间接地来源于农业，其利益和社会关系都维持在本地，这部分人对村庄公益建设具有积极性，也具备担任村干部的经济基础和社会基础。在农业经济主导、利益较少、精英流出和社会分化不明显等基础上，形成中西部地区的“中坚农民”治村现象。
3.制度创新与制度运转
推动制度创新是完成村级治理工作的重要方面。经济发达地区利益密集，由利益分配所引发的社会矛盾，构成村级治理制度创新的动力。以集体产权制度改革为例，该制度最早在沿海经济发达地区实行。集体产权制度改革的核心是将集体“三资”进行股权量化，将权益明晰到个人。农村集体股权改革最初动因是，经济发达地区的一些村庄在集体利益分配（如宅基地分配、征地补偿款分配）过程中，出现“外嫁女”等矛盾，这些村庄在解决具体问题的过程中探索出股权量化制度。类似的还有派驻驻村会计制度、村账
表2
利益密度
经济发达村庄一般农业村庄
利益密集利益稀薄
镇管制度、农村产权交易平台等，都是由经济发达地区首创，再向全国推广。经济发达地区村级治理所需要解决的矛盾多，制度创新的动力强。由于存在实实在在的利益，制度被创造出来以后，也处于实际运行状态。与之不同，很多制度在一般农业型地区却处于空转状态，例如集体产权制度改革正在全国推行，但很多农业型地区除了土地之外，集体经济为负债状态，集体资产股权量化无法实施，相关工作只能走过场。税费改革之后，一般农业型地区的村级治理总体处于维持状态，集体不向农民收钱，也无法给予农民分配，与之相关的矛盾少，缺乏制度创新动力和制度运转动力，大部分自上而下推行的制度处于“上墙”状态。
经济发展水平对农村治理的影响机制，以及不同经济发展水平下的村级治理特征见表2。
三、村级治理的不均衡性呈现（一）不同类型村庄的分布特点
村庄社会结构与经济发展水平，不仅是影响乡村治理的两个基本因素，而且这两个标准在不同类型的村庄也具有一定的分布规律，这为建构村级治理的区域类型和描述我国农村基层治理的不均衡特征，提供了可能性。
1.村庄社会结构的区域特征
一是团结型村庄的分布。团结型村庄内部一般维持比较完整的宗族结构，村民之间通过血缘与地缘重合的关系联结起来，这种类型的村庄主要分布在我国南方地区。广东、福建、广西、湖南南部、江西等南方地区的村庄历史较长，大部分村庄追溯到清初或明代，部分村庄可以追溯到宋代，在长期的演化过程中，形成稳定的村庄结构和文化意识。并且这些南方地区在历史上一直远离中央政权，南方多山地形下的分割封闭状态有利于地方文化传统保持，形成比较稳固的村庄社会结构。直到目前，这些南方村庄依然保持内部相对团结结构，在基层治理活动中具有较强的集体行动能力。
二是分裂型村庄的分布。分裂型村庄主要
不同经济发展水平下的村级治理特征
干部竞选激烈平静
治理主体富人群体中坚农民
制度运转制度激活制度上墙
治理形态积极治理消极治理
社会分化分层明显低度分化
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●地方政府与治理分布在北方地区，河南、山东、山西、陕西、皖北、苏北等地区的农村具有典型的分裂结构。这些地区的村庄一般是明朝以后形成，当地农民的祖先记忆最远可追溯到明初期，村民中普遍流行着从山西“洪洞大槐树”迁移来的说法。这些北方村庄一般由少数几个姓氏构成，每个姓氏构成一个小亲族团体，内部具有认同和行动能力，亲族之间存在一定竞争性。
三是分散型村庄的分布。分散型村庄主要分布在长江中下游流域、西南地区和东北地区等，具体包括黔北、成都平原、重庆、鄂西、江汉平原、洞庭湖平原、长江三角洲平原和东北三省等。这些地区的农村历史较短，一般是由清朝中后期以来的移民形成，村庄为多姓杂居，村内通婚普遍，地缘关系重于血缘关系，村庄规范发育不足，村庄社会关系涣散。
村庄社会结构类型及其地域分布规律，参见表3。
2.经济发展水平的区域特征
种村级治理类型。
“东部地区”不仅包括浙江、上海、江苏、广东等沿海经济发达地区，还包括中西部近郊农村（如武汉市、成都市等大中城市的城郊农村）。沿海地区的工商业快速发展外溢出大量利益和经济机会，形成村庄治理的利益密集格局；中西部城市近郊农村也因为城市建设带来土地自然升值和村庄利益密集。“中西部地区”主要以农业为主，土地增值程度不高，工商业不发达，村级治理过程中的利益流量少，村庄政治不被激活。
（二）村级治理的不均衡特征
结合村庄社会结构与经济发展水平两个维度，可建构我国村级治理的不同类型，并形成关于我国乡村治理不均衡性的一般认识，见表4。
1.Ⅰ型村级治理
珠三角地区农村属于典型的Ⅰ型村级治理。珠三角地区工商业发达，广州、深圳、佛山、东莞等地区的农村，地处珠三角腹地，改革开放后不久就参与到市场化、工业化和城镇化的潮流中，土地开发程度高，集体经济实力强大，农民也获得较多利益。珠三角地区的宗族结构比较完整，属于典型的团结型村庄结构。
珠三角地区农村经济发展模式是：依靠20世纪八九十年代的“三来一补”政策，吸引外资到当地投资建厂，形成劳动力密集型的出口加工企业集群，吸引大量农民工涌入。当地农民参与经济发展的主要途径是：提供土地资源，向工厂出租土地或是集体投资建设厂房物业，农民在集体划分的宅基地上建设私人出租屋。在这种经济发展模式下，农民之间的收入比较均衡，同时集体收入较多，集体资产过亿的村庄，在当地比较常见。
珠三角地区乡村治理的主要矛盾包括两个方面:一是庞大的集体资产的管理和分配间的矛
不同地区的经济发展水平差异对乡村治理的影响是显而易见的，不同地区的经济发展水平差异也是显而易见的。首先，地区总体经济发展水平会影响村级治理，原因是地区发展水平会影响当地政府的财政收入；其次，地区经济发展水平决定工商业繁荣程度，影响农民收入和市场就业机会；再次，同一地区内的不同村庄的经济发展水平和利益密度不同，比如距离城市中心远近，也会影响到村庄开发机会；最后，不同经济发展形态也影响村庄治理，比如依赖自然资源发展地区的村级治理，与工商业发达地区的村庄治理，存在一定差异。经济发展水平与发展方式本身也是十分复杂的因素。从经济发展水平角度看，至少可以区分“东部地区”与“中西部地区”两
表3
历史
团结型村庄分裂型村庄分散型村庄
长较长短
血缘特征单姓氏数个姓氏多姓氏
村庄社会结构类型及其地域分布规律[11]
家族特征宗族结构小亲族结构原子化家庭
主要分布地域
广东、福建、广西、湖南南部、江西等南方地区河南、山东、山西、陕西、皖北、苏北等北方地区
黔北、成都平原、重庆、鄂西、江汉平原、洞庭湖平原、长江三角洲平原和东北地区
表4村级治理的基本类型
团结型村庄
工商业发达农业为主
Ⅰ型Ⅱ型分裂型村庄
Ⅲ型Ⅳ型分散型村庄
Ⅴ型Ⅵ型-25-
《北京行政学院学报》2018年第4期
●地方政府与治理盾，二是国家土地征收与农民自主开发物业间的矛盾。珠三角地区农民共享土地升值收益，对村级治理的参与性高，激活村民自治运转，形成公开、透明的集体公共事务管理机制。由于国家征收土地与农民自主开发物业间存在利益冲突，村民具有一致对外的动力，团结型村庄结构赋予农民抵制国家政策执行的集体行动能力，土地开发利益进一步强化团结型村庄结构，致使国家力量很难深入到村庄社会内部。
珠三角地区的村级治理情况表明，经济发展带来的外部利益，有可能将村庄传统结构激活。其积极后果是，农民的集体行动能力增强，通过村民自治机制能够完成部分村级公共事务治理；消极后果是，国家力量被排斥，农民对国家的认同感没有随着经济社会发展而强化。因而加强基层组织建设，提高政策执行能力，是完善Ⅰ型村级治理的重点工作。
2.Ⅱ型村级治理
江西、广西、湖南等地区广泛分布团结型村庄，这些地区经济不发达，属于Ⅱ型乡村治理。税费改革之前，这些地区的农民负担相对较轻，原因是农民能够一致行动起来让加重负担的干部落选。税费改革之后，这种类型的村庄维持一定的公共品自我供给。进入新农村建设阶段之后，在这部分地区，国家可以通过投入项目资金将农民动员起来，进行基础设施建设、村庄环境整治等建设活动。
3.Ⅲ型村级治理
普通农业型村庄，呈现为这种治理状态。
5.Ⅴ型村级治理
Ⅴ型村级治理的特点是，村庄内部的经济分
化会转化为政治分化，形成经济社会分化基础上的村庄政治分层结构。村庄政治分层的基本形
态是，经济精英主导村庄政治生活的寡头治理格局，村庄大部分中下层农民消极参与政治生活，普通农民的政治效能感低。
Ⅴ型村级治理在浙江地区比较常见。2000
年左右，浙江省开始倡导引入企业老板担任村干部，当地出现“富人治村”现象。调研组在浙江宁波、绍兴等地区发现，当地出现了富人“干部”、普通村民、钉子户、边缘人等村庄政治分层现象。富人群体控制村庄权力，并形塑出唯有富人才能担任村干部的合法性话语，大多数村民丧失政治效能感[12]。
这些村庄的富裕上层积极参与村庄治理，维护其在村庄政治中的垄断地位的动力是，将政治身份与社会资本转化为个人经济事业上的机遇。依靠打工务农等获得收入的普通中下层农民没有机会主导村庄政治生活，尽管全村百分之八十的选票掌握在普通群众手中，但是通过金钱动员，普通大众的意志被控制，普通大众投票变成了经济精英垄断村级权力的手段。
6.Ⅵ型村级治理
Ⅵ型村级治理的特点是，村庄缺乏内部动员
能力，如果国家不投入资源，这种类型的村庄基本不从事建设活动。税费改革之后，黔北、成都平原、重庆、鄂西、江汉平原、洞庭湖平原、长江三
在分裂的村庄结构下，工商业发达所产生的密集利益，会进一步激活村庄内部各个小团体的竞争关系。在Ⅲ型村庄治理过程中，会出现激烈的派系斗争现象，包括选举中的派系竞选和日常治理中的派系对立。
河南、山东、山西、陕西、皖北、苏北等地区的城郊农村，属于这种类型的村庄治理。调研组曾经在河南周口市的川汇区、河南信阳、山东淄博等地的近郊农村调查，当地近年来的城镇建设扩展与土地开发，给村庄带来大量的“外生利益”，激发村庄内部的权力争夺和派系斗争，出现了家族大、房头大、兄弟多的人当选村干部的现象[4]。
4.Ⅳ型村级治理
在缺乏利益流量的情况下，村庄内部暂时处于平静状态。一旦发生村庄公共治理活动，引而不发的派系对立关系就会被激活。税费改革之后，河南、山东、山西、陕西、皖北、苏北等地区的
角洲平原和东北地区农村，呈现为这种类型的村庄治理状态。
我们曾对江汉平原地区的农田水利状态展开调查，发现税费改革之后，这些地区陷入农田水利困境。一方面，经过农村税费综合配套改革，乡村基层组织退出对农田水利的直接管理；另一方面，由于当地原子化的村庄社会结构，农民集体行动能力很弱，农田水利出现“小水利”替代“大水利”趋势。即在缺乏有效组织的情况下，农民一家一户通过建机井、挖堰塘等方式，满足农业水利供给，造成农业生产上的极大不便利[13]。江汉平原地区出现的农田水利困境，反映了Ⅵ型村级治理形态。
结论
由于影响村级治理的因素很多，试图完整总结我国的村级治理规律，具有一定难度。本文仅
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《北京行政学院学报》2018年第4期
●地方政府与治理学出版社,2007:100.
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尝试从村庄的社会基础与经济基础两个方面，呈现我国村级治理的不均衡特征。长期以来，政策界和理论界关于我国农村基层治理的认识，存在“千村一面”与“只见树木不见森林”两类问题。前一类认识，是运用类似“国家—社会”这类理论框架来分析问题，将复杂的农村治理、国家政策执行和村庄政治过程等抽象掉，将基层治理简化为“国家强、社会弱”或是“国家弱、社会强”等抽象关系。“千村一面”认识在理论上过于抽象，基于这一认识所作出的政策设计，通常会出现与农民利益诉求脱节问题。所谓“只见树木不见森林”是指，一些研究是建立在对个别地区甚至个别村庄调查的基础上，这类认识缺乏对我国农村复杂性和总体性的全面把握，很容易将某些偶然因素一般化，基于此得出的政策建议通常也缺乏普遍适用性。本文关于我国村级治理不均衡性的认识，有利于突破以上两种困境，增进对农村治理复杂性和规律性的认识，这在政策上和理论上都具有积极意义。参考文献：
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（责任编辑魏新）
OntheMalconformationofChina’sRuralGrassrootsGovernance:theConstructionofRegionalType
inVillage-LevelGovernance
GUI
Abstract
Hua
widedifferencesamongallregionsineconomicandsocialconditionsandhistoricalandculturaltraditions,andthedifferencesamongruralsocietiesresultinthemalconformationofgrassrootsgovernance.Therearenotonly
Ruralgrass-rootsgovernanceaffairshavestrongpracticalcharacteristics.China’svastterritory,
greatdifferencesintheeconomicdevelopmentlevelsamongeastern,middle,andwesternareasinChina,butal⁃sodifferencesincultureinnorthernandsouthernruralareasinChina,whichconstitutesthefoundationofthemalconformationofruralgrassrootsgovernance.Theidealtypeofvillagegovernancecanbeconstructedfromthetwodimensionsofvillagesocialstructureandeconomicdevelopmentlevel,andthecharacteristicofthemal⁃conformationofChina’sruralgrassrootsgovernancecanbeshownwiththecombinationofregionalanalysis.Theanalysisofthemalconformationofruralgrassrootsgovernancemaybreaktwokindsofresearchdilemmas,grassrootsgovernance,whichhasapositivesignificanceinpolicyandtheoryKeywords
homogenizationandtheone-sidedview,andimproveunderstandingofthecomplexityandregularityofrural
village-levelgovernance;villagestructure;economiclevel;idealtype;malconformation
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