湖山型旅游度假区控制性详细规划编制研究

REGULATORY DETAILED PLANNING OF TOURIST RESORT FEATURED BY LAKE ANDMOUNTAIN

张　　勇　　于　　敬　　孟娇蓉　　刘宇楠

YU Jing; ZHANG Yong; MENG Jiaorong; LIU Yunan

　浙江省作为我国经济发展的前沿和旅游大省，近年来度假区建设遍地开花。作为指导开发建设重要依据的控制性详细规划则存在明显的缺失和不利，开发与保护的矛盾日益突出。文章以千岛湖界首区块为例，深入分析了湖山型旅游度假区控规在编制过程中所面临的主要问题，探求具有现实应用性的编制方法，提出了“分区控制＋分类引导”的指标体系；“分幅图则＋模式导引”表达方式；以及三个“两个”（用地范围、用地界线、地块指标）的指标内容。

　控制性详细规划；湖山型旅游度假区；编制方法；千岛湖

ABSTRACT: Recently the development of touristresorts mushroom in Zhejiang Province. However thereare many defects in the regulatory detailed plan whichguide the development, this directly results in the con-tradiction between protection and development. Thispaper analyzes the problems in the regulatory detailedplanning of tourist resort featured by lake and moun-tain to explore a practical compiling method. It pre-sents the indicator system featured by “district con-trol and classified guidance” and the contents ofindicator.

KEYWORDS: regulatory detailed plan; tourist resortfeatured by lake and mountain; compiling method;Qiandao Lake

目前我国人均ＧＤＰ已突破３０００美元，经济社会正步入发展新阶段，度假旅游的需求呈现快速增长的势头。某种程度上深圳东部华侨城的建成开放开启了国内综合性旅游度假区市场化开发的热潮。度假区控规的产生正是源于大量的度假区开发需求，以及市场化发展，不同利益主体的介入。

与城市控制性详细规划（以下简称：控规）相同，度假区控规位于承上启下的位置，对各项指标进行深化、细化和量化，以指导下层次规划的编制和建设实施管理。尽可能避免因追求经济利益而带来的对资源的开发过度、项目与度假区性质不匹配、布局混乱以及环境质量低下等问题，亟待通过控规作为指导开发建设的重要管理依据，以保证度假区环境、经济和社会的和谐发展。

１　　存在的主要问题１．１　　公共政策属性不足

控规作为一种公共政策，在保证公共利益的同时，应留给市场一定的空间。换言之，控规只需制定“游戏规则”，积极引导市场、鼓励开发建设。尤其是针对度假区这一特殊类型，应以保护自然生态和公共利益为前提，提出开发控制要求，而不是面面俱到地做出规划方案。

１．２　　用地分类与度假区功能特点相脱节

用地类型和地块划分是控规编制的核心内容之一，以便有针对性的制定要素控制指标体系。从度假区用地的主导性质功能看，城市用地分类标准并不完全适合于其功能要求，难以契合度假区的用地功能要求。同时，考虑到旅游项目的丰富度较高，如果将用地性质分至小类，不利于对度假区内用地功能进行界定，也不利于规划的实施管理。

１．３　　难以简单、直接的套用城市控规指标

首先，城市控规中侧重开发控制指标，缺少保护性指标；量化指标难以针对用地类型的区别，缺乏对生态调控、保障公共利益等方面的有效控制。加之不同度假区几乎完全迥异的地形地貌特征，使得度假区控规的制定无法套用其他经验指

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湖山型旅游度假区控制性详细规划编制研究张　　勇　　于　　敬　　孟娇蓉　　刘宇楠（２０１０）增刊－００６１－０４Ｕ９８４．１８作者简介】

张　　勇（１９６８－），男，浙江省城乡规划设计研究院规划五所所长，高级城市规划师。

于　　敬（１９７９－），女，浙江省城乡规划设计研究院城市规划师。

孟娇蓉（１９８１－），女，浙江省城乡规划设计研究院城市规划师。

刘宇楠（１９７５－），男，浙江省城乡规划设计研究院高级城市规划师。

０１０－０８－０９

【摘要】【关键词】【文章编号】１００２－１３２９

【中图分类号】Ｔ【文献标识码】Ａ【【收稿日期】２详细规划

Detailed Planning

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2010年　第城市规划　34卷　增刊VOL.34 SUPPLEMENT 2010CITY PLANNING REVIEW标。

其次，城市控规指标多停留在二维空间，缺乏对整体建筑形体、建设方式、与周边环境协调等方面的控制，可能造成对景观的失控。城市控规对地块内的建设可采用单一的指标控制，但大多数度假区地形特征突出，地形复杂，单一的指标显得过于简单，且控制乏力。

第三，控规的核心意图是达到刚性控制与弹性引导的统一，但目前控规的规划与实施间的矛盾尤为突出。加之大部分度假区的规模较大，建设周期较长，且市场的不确定性也使传统城市控规指标中的刚性控制过多或过于单一、盲目，弹性引导缺失的情况尤为突出。

２　　编制方法的改进

２．１　　强调三方协同、多方协调，改进前期

分析的设计过程

２．１．１　　坚守保护生态环境和公众利益的基本立场

《城乡规划法》授予了控规明确的法定权威，作为法定的、直接的规划实施管理依据，控规的公共政策属性更为突出。针对开发主体对项目不断变化的特征，坚守保护生态环境和公众利益成为度假区控规的第一要义。通过详实的分析，明确划定保护区、建设区、公共开放空间等界线，确定公益性公共服务设施、市政配套设施、道路交通等设施的配建标准，以防生态环境和公众利益受到侵害。

２．１．２　　构建三方协同的沟通机制

规划师的职责之一在于引导相关诸方达成最佳的解决方案，并且尽最大努力协助保证项目成功。在确定或明确开发主体的情况下，度假区控规中的经济性因素受到更为切实的关注。因此，在规划编制过程中，应建立设计方、主管部门、开发主体三方协同的沟通机制，从功能、景观等专业的角度进行规划的同时，通过详细的经济预测，才能有效的协调开发主体对经济利益的强烈诉求与保障公众利益之间的矛盾。

２．１．３　　寻求保护与利用、通则与个例、刚性与弹性之间的平衡

度假区控规涉及面广，在编制过程中应把各相关规划的实施管理要素系统地、完整地、统一地在控规中进行确定，解决众多规划相互之间不协调、不衔接的问题，并对相关管理条款作出反馈和调整，例如对湖岸线保护等较为关键、敏感的问题。从而，提高规划的可行性，保证规划的权威性。

２．１．４　　提取特色元素和特征地段，借助多种技术，进行扎实有效的基础性分析

由于度假区天赋异禀的自然环境，和项目规

模较大的特征，规划前期的基础分析繁杂且重要。前期研究须对自然生态特征进行剖析，提取具有特色的代表性元素，在对地区特色进行有效保护的基础上进行规划建设，延续地区特点，提高其吸引力。

针对千岛湖地区，特色的元素可以概括为“三线一面”，即湖岸线、山脊线、林冠线，和临大湖的第一照面山。度假区控规应从土地使用、建筑控制、建设方式等方面，对开发建设提出明确的控制方式，以确保对特色元素的保护。相关技术的辅助分析与决策。都市区边缘风景地区通常自然地理特征鲜明，生态敏感性较高，呈现出较为复杂的现状特性，非常有必要借助较为直观、准确的分析系统辅助决策。ＧＩＳ技术因其强大的空间分析能力和属性转换能力已被广泛应用于各种层次的空间分析研究中，因此都市区边缘风景地区控规可借助ＧＩＳ技术，对基地的地形、地貌、视线、视域等进行综合分析，为后续的规划决策提供强有力的依据。

２．１．５　　结合项目定位，对资源和需求进行双重评价

度假区项目大多存在明确或意向开发商，这意味着在控规编制过程中设计师必须尊重他们对产品的策划，重视对相关规划、研究的汇总。因此，规划师在对资源进行评价的基础上，要对每一个产品的选址需求进行分析，主要包括：开发量、场地要求、交通条件、景观环境、建筑形体特征等多方面因素。将资源与项目需求进行叠加，以得到最有价值的判断。同时，将景观分析细化为与“被看”两个层面，在产品享受资源所带来的经济性的同时，也尽可能的把产品自身也作为一种景观资源。

２．２　　增加必要的控制指标要素

２．２．１　　增加对环境容量等旅游指标的控制

由于度假区的性质特点，控规首要确定的是，对包括游人容量在内的环境容量的预测；对开发建设的管理控制，主要指土地利用、各类设施的建筑需求量等；以及对游赏目的地的管理控制等方面。

２．２．２　　针对用地兼容性的研究

为了应对土地利用的不确定性，考虑到用地混合使用可以丰富活动内容和建筑形象，聚集人气，使度假区内充满活力和生气。规划应明确可兼容其他用地性质地块的位置，以及可兼容的用地性质和比例。通过以往的实际项目，一般可允许宾馆酒店用地与住宅，商业街区与文体设施、住宅、宾馆共同构成混合街区，比例不大于３０％。２．２．３　　增加对建筑形体的控制

规划在对地形、景观分析的基础上，借助城市设计的方法，增加对建筑形体的控制要素，实

“看”图１　建筑高度控制示意Fig.1 Building height control

现对景观风貌的简单有效的控制，作为确定各具体地块规划设计条件的指导。分别为：建筑单体体量（建筑面积）、建筑面宽、建筑高度、建筑风格与色彩、场地处理方式、建筑退界要求（图１）。

２．３　　构建“分区控制和分类引导”的控制指标体系

２．３．１　　“分区控制”

所谓分区控制，是针对于传统控规中对地块进行单一的指标控制而言的控制方式。鉴于湖山型地区地形相对复杂，即便在单一地块中也存在着不同的生态、地形、景观等属性。若仅参考城市控规采用单一指标控制，则难以有效应对生态和景观进行控制。因此，在千岛湖的控规项目编制过程中打破单一地块的界线划定方式，根据生态、地形、景观等因素，通过ＧＩＳ地形分析、三维空间模拟等技术手段，建立控制分区，在同一个地块中，又划定了亚区域，并分别给出指标进行控制（图２）。

２．３．２　　“分类引导”

分类引导，就是在指标体系的建立上应增加对资源的保护和与空间环境相关的具体指标，对建设方式进行控制引导，将一些难以用语言或者数值进行控制的内容，借鉴城市设计的手法，用图示的语言进行表达。如对场地整理、道路和建筑的建设方式等。模式图对各要素分别提供若干模式，并在控规中针对不同的地块确定推荐选择和禁止选择的模式，供土地使用者选择，也为规划管理部门提供简单明确的审批依据（图３）。

２．４　　三个“两个”的技术创新

２．４．１　　两种用地权属

考虑到千岛湖地区的土地指标较为紧张的现实，以及度假区建设对环境要求较高，地形复杂

图３　“分类引导”示意Fig.3 Classified guidance

的特征，为便于操作与比较，规划引入了项目范围、建筑范围的控制概念。在土地出让过程中，对于项目范围和建筑范围可区别对待，前者可通过租赁获得，后者则通过土地出让获得。

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项目范围对应城市控规中的地块线，由包括建筑用地，以及地块内部所需要的道路、公共开敞空间、公共绿地在内的用地组成。其边界为强制性界线，不可变动。

建筑范围对应城市控规中的地块后退线，是地块内可以进行主体建筑建设的范围。其边界分为强制性建筑线和引导性建筑线，其中引导性建筑线在下层次规划设计和实施过程中允许调整，但其规模必须符合指标控制总量和配套设施要求。湖山型旅游度假区控制性详细规划编制研究张　　勇　　于　　敬　　孟娇蓉　　刘宇楠２．４．２　　两套指标体系

对应两种用地范围，即项目范围和建筑范围，

图２　“分区控制”示意

Fig.2 District control

详细规划

Detailed Planning

规划制定了两套地块指标（包括容积率、建筑密度、建筑限高等），分别表述为项目指标和建设指标。由于在保证项目内部总用地面积不变等前提下，建设用地的界线根据具体设计可以做出局部调整。因此，建设指标为指导性指标，在一定范围内可以调整。而项目指标则为强制性指标，不得突破。

２．４．３　　两类用地界线

考虑规划区内开发建设的市场属性突出，控２

位论文，２００７．

王兴中，赵多平，高鑫．旅游控制性详细规划中社区利益保障体系的构建——以新农村社区型景区为例［Ｊ］．现代城市研究，２００７，（８）．３　张泉．权威从何而来——控制性详细规划制定问

题探讨［Ｊ］．城市规划，２００８，（２）．

４　于一丁，胡跃平．控制性详细规划控制方法与指

标体系研究．城市规划，２００６，（５）．

５　陈燕秋．滨海旅游度假区控制性详细规划的指标

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2010年　第城市规划　34卷　增刊VOL.34 SUPPLEMENT 2010CITY PLANNING REVIEW规在保障生态、景观环境，以及严格遵守各项规定的前提下，应为下阶段的规划或建筑设计提供更多的空间。规划对用地界线分为两类，可调整界线和不可调整界线。对于建筑范围的界线，在确保满足一定条件的前提下（如总用地面积不变、不影响周边景观等因素），对用地界线可做局部调整，并在分幅图则上明确可调整的界线范围。对于项目范围的界限均属于不可调整界线。

２．５　　创新成果表达方式

基于以上的控制指标体系，控规成果中的图件可分为两个部分：一是传统的分幅图则，主要以上述分区控制内容为主。作为法定文件确定土地使用性质、开发强度和公共配套，控制要素宏观、简单一些，形成较为简单明了的技术成果界面。同时对于“分类引导”的内容通过直观的图示语言进行表达，除在分幅图则中的文字形式表述外，形成一系列的模式图，一并成为控制型文件，为规划管理部门提供简单明确的审批依据。

３　　结语

本文以极具代表性的千岛湖界首区块为例，深入分析了湖山型旅游度假区控规的特征，及在编制过程中所面临的问题，探索度假区控规编制方法的改进思路。旨在通过具有控制引导性和灵活操作性的控规，为度假区内一切开发建设活动提供管理依据和建设指导。但受到专业角度、知识结构、个人能力、数据资源，以及时间等方面的局限，对于度假区控规的探索还存在很多不足之处。面对“旅游度假区控制性详细规划”这一命题，目前可借鉴的经验很少，大多数项目正处于前期研究、规划、启动的阶段，定量分析和实施评价还不够。同时，在理论与应用方面的联系也还有待进一步加强。

（在此，特向千岛湖各度假区控规及其他一系列项目的参加人员表示感谢！）

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）１

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体系研究——以三亚市亚龙湾国家旅游度假区控制性详细规划为例［Ｄ］．北京：中国城市规划设计研究院硕士学位论文，２００８．