《我国食品安全法律的现状与发展趋势》

我国食品安全法律的现状与发展趋势

摘要：当前我国的食品安全状况不容乐观， 究其原因是多方面的，其中最主要的 是我国的食品安全法律还不完善， 与发达国家相比还存在不小的差距。 因此，加 强和完善我国食品安全法律建设，对保护我国人民群众的身体健康和饮食安全具 有重要的意义。

关键字：食品安全、食品法规、食品标准、问题解决

近年来，随着我国经济的快速发展，人们生活水平的不断提高，食品安全问 题已成为关注的焦点。人们以往对食品短缺的担忧逐渐变为如今对食品安全的恐 慌。重视食品安全，已经成为衡量人民生活质量、 社会管理水平和国家法制建设 的一个重要方面。

一、我国食品安全法律的现状

1、 我国食品安全状况不容乐观。2006年7月29日，中国消费者协会公布 了 2006年上半年全国消费者投诉情况结果， 按投诉问题的性质分类，质量问题、 价格问题及合同问题居前三位。在前不久召开的十届全国人大五次会议上， 一位 人大代表念出了这样的顺口溜：“吃动物怕激素，吃植物怕蠹素，喝饮料怕色素， 能吃什么，心里没数。”说明近年来屡屡爆发的饮食危机令人惊悚， 食品安全问 题值得关注。目前，食品安全主要存在的问题表现在三个方面：一是农产品、禽

类产品的安全状况令人堪忧。如，化肥、农药等对人体有害物质残留丁农产品中； 抗生素、激素和其他有害物质残留丁禽、畜、水产品体内；重金届污染，即在农 禽产品中含有超标、超量的对人体健康有严重危害的重金届物质。 二是食品生产 过程中使用劣质原料，添加有蠹物质的情况屡屡发生。如，用病死畜禽加工熟肉 制品；用“地沟油”加工油炸食品等。同时，食品生产过程中存在超量使用食品 添加剂现象。如，在面粉中超限量添加增白剂“过氧化苯甲酰”； 在腌菜中超标 量多倍使用苯甲酸；在饮料中超标使用化学合成甜味剂等。三是病原微生物控制 不当。如，一些奶制品生产加工及包装条件简陋，屡屡造成食品变质。易造成食 物中蠹的病原微生物主要有：致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。 2、 我国食品安全法律较多，缺陷也多。目前，我国已颁布涉及食品监管的 法律法规有十多部。如，《中华人民共和国食品卫生法》、 《中华人民共和国产 品质量法》、《中华人民共和国农业法》、《农产品质量安全法》、《食品卫生 行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》、《消费者权益保护法》等。如， 1995 年出台的《中华人民共和国食品卫生法》 是我国现阶段最全面地对食品卫生、 安 全作出规定的法律。但该法存在着一些重大缺陷。如该法仅对104种农药在粮食、 水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量，总含 291个指标；而国际食 品法典则对176种农药在375种食品中规定了 2439条农药残留标准。这样我们 在执法过程中，就会使许多有害物质蒙混过关，给为非作歹者留下作恶空间。乂 如该法中没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内 容。我国的《食品

卫生法》正式颁布实施已有 10多年，已不适应目前食品安全 监管的需要，有必要根据新出现的问题加以完善，以有效制止和打击食品生产和 流通过程中的有损食品安全的行为，保障人民群众的生命和健康不受侵害。 二、我国食品安全法律存在的问题

1、 食品安全法律的适用性差。虽然我国现已颁布的涉及食品监管的法律法 规数量多达十几部，但《中华人民共和国产品质量法》、 《中华人民共和国食品 卫生法》、《农产品质量安全法》等法律仅对食品质量作了一些概要性规定。而 且由丁出台时间早，标准要求低，覆盖面窄，没有充分显示新形势下消费者对食 品安全的需求。另外，有些法律法规在制定时，并没有充分考虑食品安全问题。 当食品安全问题成为突出问题时，就显得很不适应。如， 《中华人民共和国食品 卫生法》所调整的范围过丁狭窄，仅对食品生产、经营阶段发生的食品安全进行 规定，没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及食品相关的食品添加剂， 饲料及饲料添加剂的生产、经营或使用。而食品安全问题涵盖了从农田到餐桌的 全过程，法律应该反映出整个食品链条，这就使法律出现了较大的法律监管盲区， 以致造成对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸 多问题的监管滞后和监管不力。同时，《中华人民共和国食品卫生法》确定的执 法主体职责与现实情况有所脱节。该法第三条规定“国务院卫生行政部门在各自 职责范围内负责食品卫生工作”，而 1998年机构改革之后，我国已形成了由国 家食品药品监督管理局、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家

质量技术监督检验总局等多个部委共同按职能分段监管的体系。 2004年9月， 国务院下发的《关丁进一步加强食品安全工作的决定》，再次对有关部委的职责 分工加以调整和明确。但《中华人民共和国食品卫生法》 没有对执法主体职责做 出相应的调整，而且卫生系统内部也存在执法体制不顺问题。 目前食品卫生执法 大多由卫生行政部门的下届事业单位-----卫生监督所进行执法，而在法律上明 确规定执法主体是卫生行政部门，既没有委托，也没有授权。所以，由卫生监督 所负责执法是言不正，名不顺，由此产生的问题也不少。

2、 食品安全法律的操作性差。由丁现有的食品安全法律法规没有把食品安 全建立在全部食品产业链基础上，所以食品安全法律体系的广度不够，具体标准 和法规的制定上也不够协调和系统。有的法律法规规定的比较原则和宽泛，缺乏 活晰准确的定义和限制。如《中华人民共和国刑法》对丁生产销售假冒伪劣产品 金额5万元以上有相对明确的处罚措施，而对丁销售金额5万元以下算不算犯罪 就没有明确界定。有的法律条款只定性不定量，或者法律概念有歧义；有的条款 多年不修订；有的条款已经不能适应变化了的新情况， 甚至完全过时，导致对实 际问题约束力较低，操作性不强。目前，全国各地一般以食品卫生管理取代食品 安全管理，对食品初级生产过程中的安全操作重视不够。 同时，在打击假冒伪劣 食品，保证食品安全的执行过程中缺之规范化和持续性， 往往在出现重大食品安 全事故后，有上级行政机关发布命令，进行一阵风式的检查、处理。当这阵风过 后，假冒伪劣商品乂重新泛滥起来。 这种缺乏规范和持续性打假过程， 无法从根 本上解决食品安全I可题。另外，保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、

无公害农产品和绿色食品等定义不活，名词繁多，增加了消费者识别食品安全等 级的难度和市场的不透明度。

3、食品安全法律的惩罚性差。有部分法律法规是在计划经济条件下制定的， 或者受立法环境、立法技术等多种因素的制约，执法部门既是法律法规的起草者， 乂是执法和判罚者，因此会不可避免的渗入执法部门的利益， 影响公正性。其具 体表现为：一是多头执法，影响监管效果。由丁食品监督管理部门多，部门之间 各吹各的号，各唱各的调，部门之间不能形成合力，监管责任就难以落到实处。 二是执法部门以罚代管、以罚代刑，影响法律的严肃性。三是执法部门立法、执 法、判罚三位一体，影响公正性。四是执法力度不够。我国现行法律法规忽视了 制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻。五是由丁配套法律法规未 出台，一部分法律法规难以执行。虽然我国近年来加大了技术法规的制定， 如无 公害农产品的出台等，但其立法层次较低，大多数届丁推荐性标准，作用有限。

三、完善我国食品安全法律的建议与对策

食品安全法律法规是管理和监督食品安全的基础与依据， 良好完善的法律法 规将在食品安全方面起到巨大的作用。 因此，食品安全法律应当涵盖从农田到餐 桌的全过程，不应该存在法律“盲点”。

1、 整合现有法律资源。建议与国际接轨，以国际现有的食品安全法典为依 据或参考，建立与时俱进、重在防范，科学、全面的食品安全法律体系。目前， 应抓紧出台《中华人民共和国食品安全法》。要逐步建立以《中华人民共和国食 品安全法》为龙头，其他食品安全法律法规为辅助的多种层次的、立体框架的食 品安全法律体系。同时，建议对现有的有关食品安全的法律法规、条例、标准、

规范等进行认真活理、补充和完善，将散存丁各法律法规中有关食品监管的内容 整合，尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突， 解决法律体系的混乱，保持 法律的同一性，并覆盖“从农田到餐桌”的食品链的所有环节， 以确保食品安全 的完整性。我们认为食品安全方面的法律法规应包括：标准化、产地环境认证、 质量体系认证、产品认证、标签管理、投入品（农药、兽药、饲料、肥料、激素、 添加剂等）使用，质量监督检查、食品安全信用、食品安全评价和质量召回等方 面的内容。有了完善的食品安全法律法规，就可以保证广大群众能够吃上卫生、 安全的放心食品。

2、 强化法律的惩罚力度。建议加大对违法违规生产食品的惩罚力度，依法 加强权力监督，实施对食品安全的有效保护。当前，我国食品安全性的恶化态势， 原因固然很多，但现有法律法规中的惩罚力度较弱是一个重要的原因。如， 《中 华人民共和国食品卫生法》中规定：处罚金额要根据有无“违法所得”来确定。 很显然，食品生产经营者当然不会提供“违法所得”证据， 卫生部门在执法过程 中对“违法所得”也就难以认定。 这样，大量存在的地下熟食品、豆制品等加工 窝点，由丁违法成本极低，法律法规不仅起不到惩戒作用，实际上是放纵了违法 者，结果造成食品污染的态势愈演愈烈。 为此，要加大对违反食品安全法律行为 的惩处

力度，强化对食品生产、经营企业的日常监督管理，确保食品安全法律法 规的执行力和可操作性，做到令行禁止、政令畅通。目前，我国虽然对米、面、 油、酱油、醋等二十八类食品实行食品安全市场准入制度，但从运行情况来看， 普遍存在着执法不严、违法不究或处罚较轻等问题，对食品安全获证企业未能实 行连续持久的监管，许多中小食品生产质量管理制度名存实亡， 产品出厂基本上 不检验，检验设备常年不使用。因此，建议对现有法律进行修改，加大处罚的力 度。对那些生产、制造、销售有蠹有害的食品的企业和经销商，无论其生产或销 售数量的多少，都要移送司法机关追究刑事责任， 并罚其倾家荡产，使其永无东 山再起的基础和条件。我们认为财产刑和人身刑的同时执行， 在一定程度上可以 限制假冒伪劣食品的泛滥。 3、整合食品卫生执法力量。建议合并现有的食品监管部门，即将商检、质 检、卫生、工商、农业、食品药品监管等执法部门承担的食品卫生监督管理职能 合并，克服政出多门、各自为战的局面，在此基础上，建立统一的中国食品 （包 括农产品）安全监督管理部门----中国食品卫生监督管理局。中国食品卫生监督 管理局既脱离国家卫生部的管理， 也脱离国家食品药品监督管理局管理， 是一个 综合的食品卫生、安全管理机构。这一机构对食品生产全过程进行监管， 并赋予 更高的权威。这样，既有《中华人民共和国食品安全法》等法律法规作支撑，乂 有中国食品卫生监督管理局为具体的执法者， 我国的食品安全管理必将会提高到 一个新的水平*。

参考文献

[1] 《中华人民共和国食品安全法》（最新版）第二十八条

[2] 《中华人民共和国食品卫生法》《食品卫生法》第 9条。和第二十二条的 规定和第四十五条的规定

[3] 丁昌东.《我国蔬菜农药残留标准存在的问题与对策》中国标准化， 2004 [4] 赵晓锋.《中国食品安全管理的现状、问题和对策》美中经济评论 2003 [5] 中国国家标准化管理委员会.中华人民共和国卫生部 GB5749-2006«生活饮 用水卫生标准》

[6] 李书国，陈辉.我国食品安全问题的现状与对策《食品与营养》 2002