天水行政学院学报 ２０１２年第４期（总第７６期） 服务型政府视野下地方 政府绩效管理体系构建 何慧霞 （中共天水市委党校，甘肃天水７４１０１８） ［摘要］构建服务型政府，对政府管理的能力、水平和方式提出了更高、更新的要求，而政府 绩效管理是一种有效的全新的政府管理模式。积极探索地方政府绩效管理的发展途径，构建完善 的地方政府绩效管理体系，对服务型政府的形成具有十分重要的意义。 ［关键词］服务型政府；绩效管理；体系构建 ［中图分类号］Ｆ６３０．１ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００９—６５６６（２０１２）Ｏ４—００２３—０３ 一、服务型政府视野下我国地方政府绩效管理体系存在的问题分析 （一）我国地方政府缺乏实施绩效管理的法律保障和制度基础 立法保障是开展和完善政府绩效管理的法律前提和重要基础。当前各地各部门采用的绩效 管理和评估活动，大多都处于自发或半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和 评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定的，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化，只 是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏较具体、可操作的政策性指导。总的来说，我国当前的 政府绩效管理尚未形成制度化、规范化的政府绩效管理体系，更没有相应的法律、法规和相关 政策作为制度保障。 首先，与西方国家完备的绩效管理立法相比，我国地方政府绩效管理缺乏相关的法律规定。 虽然有些地方已颁布了有关政府绩效管理的法律条文或条例，但只是少部分地方，也没有较高 层次的、系统的政府绩效管理立法和制度规范，更没有上升到全国人大立法的层面。目前仅有 的一些与政府绩效相关的立法也大都是从人事、财政等方面进行的专项立法，零散在各处的绩 效管理和评估法律条文、指导意见、评价规则中，不具备系统性。各级地方政府自己制定的规 章制度处于起步阶段，还存在着诸多问题，不能满足绩效管理实践的需要，有待完善。 其次，我国地方政府绩效管理缺乏制度基础。在绩效管理的制度基础方面，政府的职能配 置、组织结构和运作机制等方面，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有 效发挥。目前，大多数政府部门还只是把政府绩效管理看作一个短期行为，缺乏对政府绩效的 持续性测定与提升，更缺乏对政府绩效管理的制度化、规范化约束。 （二）我国地方政府绩效管理评估主体单一 以绩效为导向改革和优化政府管理流程的目标之一是推动公共部门承担相应的责任，公民 导向是绩效管理的原则之一，政府绩效管理体系强调以人为本，以公民为中心。公民是政府所 进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对政府绩效最有发言权。而我国的政府绩效评估主 体单一，多数是政府内部评估，缺乏民众的参与，就是在政府内部大多也是上级对下级的评估， ［收稿日期］２０ Ｊ２－０６—１６ ［作者简介］何慧霞（１９７４＿），女，甘肃天水人，中共天水市委党校讲师，研究方向为管理学。 一２３— 部门的自我评估较少。考核评估时往往是以部门 为单位，或以系统为一体，并从优到劣排出名次。 这种评估方式有一定的优势，但在市场经济体制 和民主政治不断发展的今天，它的弊端也越来越 明显。因为这样的评估方式绝大多数是由政府考 的薪酬和职位变动挂钩，使得评估对象产生了 “评与不评一个样，评好评坏一个样”，导致评估 对象失去了主动利用评估结果去提高自身绩效的 驱动力，使得绩效评估失去了应有的作用。即使 有对绩效评估结果的运用，大多数情况下只注重 核评估政府，政府既是运动员，又是裁判员，缺 乏服务对象即民众的参与、监督和批评。社会成 员极少有参与考核的机会，也使社会舆论评估流 于形式。即使是群众性参与的评估，即“公民评 议政府”，由于信息不对称，会影响整个结果的客 奖惩，很少有把绩效评估结果运用于推动政府管 理体制改革，从而实现组织优化以提高组织能力 的做法。也没有明确的运行机制对考评过程中发 现的问题进行整改以及优化的措施，这些对绩效 评估结果利用存在的问题及不足最终使得绩效管 理仅仅停留在最初级的绩效评估阶段。 二、服务型政府视野下地方政府绩效管理体系 构建 观性和准确性。同时，我国地方政府绩效评估还 缺乏第三方评估。第三方评估就是评估主体由该 领域的专家和学者组成，且这些人大都掌握专业 知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突， 更能客观公正地做出评价。第三方评估虽然在部 分省市已有ｌ『雏形，但相对于成熟、发达的政府 绩效管理国家还有很多需要改进的地方。 （三）没有建立科学的评估指标体系 （一）加强地方政府绩效管理制度化、法制化 建设 立法保障是确立绩效管理权威性与独立性的 关键环节，也是开展政府绩效评估的前提和基础。 而制度化是当前国际上评估活动的趋势之一。 目前我国政府绩效管理中普遍存在着绩效评 估难的状况，主要就是缺乏科学、明确、统一的 绩效评估指标与标准体系，没有标准，自然谈不 上评估结果的客观性、有效性。而且，评估标准 的设定往往不是根据实际情况，而是上下级之间 美国率先于１９９３年颁布了《政府绩效与结果 法案》（ＧＰＲＡ），荷兰也颁布了《市政管理法》 等，为政府改革的顺利实施奠定了法律基础并提 供了操作规程。可以说美国政府绩效评估在法律 供给和制度安排方面已基本完备，各个方面都能 做到有法可依、有章可循，这为美国政府有效开 展绩效评估提供了有力保障。针对我国当前的现 状，当务之急是借鉴发达国家政府绩效管理的成 功经验和做法，建立健全我国政府绩效管理的相 关法律、法规和政策，通过完善政策和立法保障 使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和经常 化的道路。 在我国，要构建服务型政府，需要大力加强 讨价还价博弈的结果。同时，没有根据政府绩效 管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指 标设计、评估模型、评估技术和方法在内的评估 指标体系。现有指标的设计呈现泛经济化趋向， 过度追求经济指标，绩效评估指标不具有科学性 和可操作性。 （四）考评结果应用不深入 绩效管理能够实现既定目标的前提和基础是 绩效评估的结果可以真正用于奖惩组织成员、监 督组织运行，这正是很多引入绩效管理理念和实 践的地方政府在实际操作过程中的薄弱环节。主 要是由于我国的政府绩效评估起步较晚，目前还 处于不成熟阶段，所以对绩效评估结果的利用存 在着许多问题。 绩效管理和评估的法制化建设，应在总结试点经 验基础上尽早出台绩效评估管理的相关法规，以 确立其合法性和稳定性。通过立法明确绩效管理 的目的与宗旨、绩效评估中各级政府关系的处理、 政府绩效评估组织领导权力的分配、评估主体、 评估指标体系、评估的范围和方式、评估的程序、 评估结果利用及其法律责任与救济等方面的内容。 在不断完善人大立法的同时，还要强化人大对政 府绩效评估工作的监督，将政府行为引入法制化 轨道。在此基础上，各地可以制定地方绩效评估 首先，我国还没有专门针对绩效评估的通行 法律条文，对绩效评估结果该如何利用缺乏明确 而具体的规范，在实践运用中带有很大的随意性。 其次，奖惩不明确、考评结果的公开程度不足。 由于没有根据绩效评估结果把部门的绩效与下一 年度的预算挂钩、与领导的政绩挂钩、与公务员 一法规、规章，以形成一套绩效评估的法律体系， 为政府绩效评估的有效进行提供制度保障。 ２４— （二）引入公民参与机制和第三方评价机制， 实现政府绩效管理评估主体的多元化 在政绩评估中出现唯指标、简单化的倾向，保证 评估结果更客观、更全面。 政府绩效管理必须由政府的服务对象一社会 公众和当事人来评价，因为公共服务的好坏，公 建立健全合理有效的评估指标体系是推进绩 效管理事业发展的关键。当前绩效考核指标设计 时要结合我国各地的实际，以科学发展观为指导， 保持以ＧＤＰ为核心的经济指标考核的同时，相应 民最有发言权，因此，我们强调公民成为政府绩 效评估的主体之一。同时，引入公民参与机制是 改善政府绩效管理的一条有效途径。 首先，要完善公民积极参与机制。一方面要 地增加体现社会管理和公共服务职能的指标，增 加设立政府应对公共危机和突发事件的指标考核， 从职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政和 进一步完善政务公开制度，尤其是公开政府绩效 及其管理状况。只有保证公民确实享有充足、真 实的信息，享有知情权，才能更好地参与决策和 监督。另一方面还要保证民众参与渠道的畅通无 阻，政府要认真、诚恳地对民意及时做出回应， 形成双方平等的交流与互动协调。同时要建立健 全问责制度、决策失误责任追究制度及纠错改正 制度等，从而加强对权力运用的监督，保证公民 参与的有效性。政府要将公民的参与结果运用于 改善政府工作、改进政府绩效管理。 其次，还要培育独立的第三方评估机制，参 与政府的绩效评估。独立的第三方评估机构主要 是一些非政府组织、高校、科研机构等，具有政 政府创新等方面合理设置评估指标，使绩效考核 具有更高的支持率和现实的可操作性。另一方面， 绩效评估的一般标准及其指标体系，除了３Ｅ（经 济指标、效率指标、效益指标）以外，政府绩效管 理也应注重质量指标、公平指标、回应指标、责 任指标、公民满意度指标等等。 （四）建立绩效反馈和改进机制，重视对绩效 结果的应用 绩效反馈是对已进行的绩效评估进行追踪、 记录和分析，并将绩效结果反馈给评估组织和个 人，为绩效结果的应用和下一步的绩效提高做好 府内部评估主体无可比拟的独特优势。第三方评 估机构由于处于中问地位，可以超脱于政府之外， 不仅独立性更强，评估过程更为客观公正，并且 第ｊ方评价机构具有良好的专业性，评估内容与 方法更为科学，权威性和公信力更强。 （三）构建科学的地方政府绩效评估指标体系 准备。我们推行政府绩效管理的直接目标是优化 和规范政府管理，最终目标是提高政府执行力和 公信力。所以我们要借助绩效评估找出我们的绩 效差距，然后再反馈、再改进，从而不断提高我 们政府的服务能力和绩效，不断提高公众的满意 度。如何有效运用绩效评估的结果，是真正实现 以绩效为导向的政府管理体制改革的核心内容。 绩效结果应用的一个很重要的措施就是要建立激 绩效指标体系的构建是绩效评估的关键性工 作，其科学性如何直接决定着绩效评估结果。现 阶段我们应该以科学发展观为指导，建 符合各 级政府实际的绩效评估指标体系。我国地方政府 在绩效评估实践过程巾往往直接导入企业绩效评 价体系，忽视政府与企业的客观差肄，一味地追 求数量指标的构建与完善，认为量化指标就是科 励惩戒机制，根据绩效评估结果，将部门的绩效 与其下一年度的预算挂钩，将领导的政绩与其职 位的升降挂钩，将公务员的表现与其薪酬、培训 及辞退等切身利益挂钩，真正做到奖优罚劣、赏 罚分明。有效利用绩效评估过程中发现的问题和 整改建议，结合行政问责制，明确奖惩范围、规 范问责程序，加大责任追求力度，才能使得绩效 评估不流于形式。 为了改变当前我国政府绩效评估中随意性大、 主观性强、无章可循等缺陷，应该借鉴发达国家 的经验和做法，建 起一套通行的政府绩效评估 法案，借助法律的力量实现绩效评估结果使用的 制度化和规范化，保障绩效评估结果的运用真正 落到实处。● 学的指标；同时，在设置绩效考核指标体系时， 地方政府更加注重投人和产出的数字，而不是最 终的效果；注 Ｌ层的满意度，而不是群众的满 意度。这些问题客观上都要求我国构建一套科学 的政府绩效评估指标体系，该体系应该既包含有 反映政府行政管理的社会收益和成本支出，同时 还应注意经济性指标、政治性指标和社会性指标 相协调，注意定性分析和定量分析相结合。避免 一２５—
