基层全面深化预算绩效管理改革的创新实践——基于山东省莒县改革试点的分析

作者：商丽洁 徐丽宁

来源：《财政监督》 2021年第9期

商丽洁 徐丽宁

【摘 要】全面实施预算绩效管理是党、作出的重大战略部署，是治理和预算管理方式的深刻变革。莒县作为山东省首批预算绩效管理示范县，以深入开展全面预算绩效管理改革为抓手，坚持向改革要空间，将绩效理念融入到财政管理的方方面面，积极寻找解决当前基层财政困境的“突破口”，打造出预算绩效管理的“莒县样板”。本文在全面总结该县预算绩效管理改革创新做法的基础上，找出存在的困难问题，提出下步持续深化改革的意见建议。

【关键词】预算绩效管理 基层 改革

一、全面深化预算绩效管理改革的主要做法及实效

2020年以来，山东省财政厅在市县两级开展预算绩效重点县推进计划，通过创新机制、规范管理、推广经验，提高市县预算绩效管理整体水平。山东莒县紧紧抓住这一有利时机，围绕制度搭建、目标编制、绩效监控、绩效评价、结果运用等方面下工夫，全面提升绩效管理整体水平。

（一）加强制度建设，夯实绩效管理基础

近年来，莒县坚持以制度建设为引领，通过建机制、扩范围、补短板，有力推动绩效管理改革落地见效。一是外出学习“取真经”。先后到济南市平阴县财政局、上海浦东新区财政局、山东财经大学绩效评价中心等地学习外地预算绩效管理改革先进经验和做法，理清改革思路，明确改革目标，增强预算绩效管理改革的针对性。二是顶格推进“见实效”。将深化绩效管理改革工作列入全县“9+5”改革攻坚行动的重点任务内容，成立工作专班，建立工作台账，每月进行督查通报，定期召开调度分析会，持续推进预算绩效管理改革工作。2020年以县委县名义出台了《莒县预算绩效管理示范县推进工作方案》，同时财政部门出台了《莒县县级部门单位预算绩效管理办法》，围绕事前绩效评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价等方面明确了办事规程和操作细则，做到有的放矢。三是培训学习“增本领”。组织绩效管理业务培训班，对预算绩效管理示范县推进工作方案进行解读，明确下步工作的重点目标任务，为推进预算绩效管理改革奠定坚实基础，全年累计组织业务培训班5期，不断增强县乡从业人员的预算绩效管理水平。

（二）加强绩效目标管理，实行预算“源头”管控

绩效目标是预算编制、实施绩效监控、开展绩效评价的前提和基础。实际工作中严格“三关”管理，编细编准绩效目标。一是过好事前绩效“评估关”。按照“报预算必报绩效、编预算要依绩效”的思路，前移绩效关口，制定事前绩效评估操作规程，新增重大和项目从立项、投入、目标、方案等方面进行客观、公正的评估，评估认定需求不急迫、项目不成熟的，一律不纳入项目库、不得进行部门预算下一步编制程序。二是过好绩效目标编制“精准关”。按照“谁申请资金，请设置绩效目标”原则，指导单位编细编准绩效目标，将绩效目标编制和审核深度嵌入到预算编制系统，县直预算单位项目支出必须编制绩效目标，2020年全县

共编报县级项目绩效目标483个，涉及资金23.2亿元，实现了绩效目标编制“全覆盖”。推行专项资金项目绩效目标管理，在申报专项资金时，同时编制完整的绩效目标，在分解下达省市专款指标时，同时下达给部门单位专款绩效目标。三是过好绩效目标“公开关”。自2020年起，对所有预算单位编制的项目绩效目标经财政部门审核同意后，按照统一标准、统一时间、统一格式，在信息公开平台上集中向社会公开，自觉接受群众的监督，提升部门履职效果和公信力。

（三）做好绩效运行监控，补齐事中监控短板

围绕“预算执行有监控”的要求，制定出台绩效运行监控管理办法，明确监控的范围、监控的内容以及监控的方式和流程等，采取自行监控与重点监控相结合的方式，实现项目支出绩效运行“全监控”。一是探索实施监控预警机制。明确绩效跟踪实施主体为预算部门和单位，要求所有单位的项目支出全部开展自我监控，项目资金通过国库集中支付系统直达供应商或建设单位，严禁将项目资金转入单位实体账户或个人账户。全年累计监控支付信息1350余条，对转账到实体账户和个人账户实行“黑名单”机制，监控预算单位银行账户个，确保资金使用安全高效。二是探索实施项目智慧监管平台。在全省率先搭建重点工程项目智慧监管平台，从工程项目可研立项、投资评审、招投标办理、工程变更、资金拨付到竣工结算等全过程实时动态跟踪管理，发现偏离目标的项目，及时进行纠偏并督促其整改。全年共对58个重点项目通过监管平台进行重点监控，对工程进展慢，达不到目标要求的3个项目，收回低效无效资金1500万元交回财政统筹使用。三是探索实施三保支出“直通车”管理。受疫情冲击和经济下行压力加大的叠加影响，县级“保基本民生、保工资、保运转”的压力巨大。莒县无论是从预算安排还是从库款保障方面，始终坚持“三保”支出优先原则，严格落实县乡人员工资统发，切实保障乡镇党政及教师人员工资发放，对重点保障的城乡居民养老保险、城乡低保等补贴资金参照上级直达资金管理，由县财政直接划拨到个人账户，切实提高了资金使用绩效。

（四）持续深化绩效评价，推动改革“扩围”增效

在总结以前年度绩效评价的基础上，2020年以来在提质扩围方面开展创新突破。一是县直整体支出评价“再扩容”。自2015年起，莒县在全县60个一级预算单位中开展整体支出绩效评价试点，2020年首次将52个二级预算单位纳入绩效评价范围，围绕预算编制、预决算公开、三公经费管理、公务卡使用、国有资产管理、银行账户管理等方面开展整体支出绩效评价，全县112个预算单位中，平均得分90.分，90分（含90分）以上的共有74个，得分在80分（含80分）—90分的共有35个，得分在80分以下的3个。二是乡镇综合绩效评价“出实招”。将绩效评价范围向乡镇延伸，加大对乡镇招商引资项目的绩效评价，对拟招引的项目从固定资产投资、年度到位资金、建设投产周期、地方税收贡献率等方面开展绩效评价，并加强对项目招引、落地、建设、投产等全过程绩效监控，以绩效评价为抓手倒逼乡镇提升财政管理水平、提高资金使用效益。三是第三方评价“重实绩”。2020年对莒县城北污水处理厂运营、振兴工业扶持资金等社会关注度高、资金使用量大的11个项目聘请第三方开展绩效评价，找准资金使用过程中存在的问题，有针对性地提出意见建议。如在城北污水处理厂运行项目评价中，存在项目付费未按合同约定与绩效考核挂钩，部分药剂成本核算与实际购入价格差距过大等问题，针对发现的问题，及时研究提出优化提升污水处理厂运行的建议，有效节约了财政资金。选择洛河等六条河流综合治理、沭东森林绿地等5个PPP项目开展第三方绩效评价试点，项目平均得分88.5分，评价结论均达到“良好”，依托绩效评价结果，研究分析形成了PPP项目运营期绩效评价指标体系，为后续PPP项目付费提供了参考。

（五）推进绩效评价结果应用，提升预算管理水平

预算绩效管理成效如何，绩效结果运用是关键。一是绩效结果“双公开”。绩效评价结果在县常务会议上进行通报，排名靠后的单位主要负责人需在会上分析存在问题的原因，

提出下步的整改措施，财政部门在安排下年度部门预算编制会上，对绩效评价结果进行通报，及时向排名靠后的单位下达绩效评价结果反馈意见书，列出绩效评价过程中发现的问题和短板，指导预算单位认真抓好整改。二是结果运用“动真格”。对绩效评价结果后十名的预算单位，按照5%比例扣减下一年度业务类项目经费，对第三方评价结果达不到良的专项资金项目压减

20%，并将PPP项目绩效评价结果作为付费的重要依据。推动改变预算资金分配的固化格局，真正实现“花钱要问效、有效多安排、低效要压减、无效必问责”。三是用好考核“指挥棒”。借鉴省市做法，对部门和乡镇绩效评价结果纳入县委县对部门和乡镇经济社会发展综合考核，督促各部门单位加强资金管理，优化资金配置，最终达到“花更少的钱，办更多的事”的目标。

二、改革中存在的困难和问题

莒县深化预算绩效管理改革虽然取得了一些成绩，但与构建“全过程、全方位、全覆盖”的“三全”预算绩效管理体系相比，还存在一定差距，主要表现在如下方面。

（一）预算绩效管理文化观念尚未形成

从调研了解情况看，全面实施预算绩效管理改革的理念在县级尚未全面普及推开，突出表现在：一是对预算绩效管理责任主体存在片面认识。个别预算单位认为预算绩效管理就是财政部门的职责，也有的认为是单位财务部门的职责，“我要有绩效”的观念没有真正形成。二是对预算绩效管理职责范围存在片面认识。有的预算单位把绩效管理简单理解为提供财务报表或自查报告；有的甚至将预算绩效管理与财务监督、审计检查简单地划等号，误认为就是搞检查、挑毛病。三是对全过程绩效管理的理念认识不到位。将预算绩效管理等同于事后评价，没有形成预算编制、执行、监督全过程绩效管理的理念，没有站在全局、全方位角度考虑问题。

（二）从事绩效管理工作的人员专业性水平有待提高

从调研了解情况看，多数预算单位的绩效管理工作由财务人员兼任，财务人员对财务数据填报分析比较擅长，但对预算绩效管理工作的整体性把握不够，对绩效管理关键环节的认识、理解和执行不到位，存在绩效目标设置不精准、绩效指标简单统计、绩效评价报告简单应付等现象，不能够从整体上把握绩效管理工作开展情况并提出完善建议，再加上工作量成倍增长，相关绩效管理业务知识培训跟不上，客观上制约了预算绩效管理改革进程的深入推进。

（三）绩效指标有待优化

由于思想和人员方面的问题，导致在绩效指标设置方面不够精准，绩效评价考核不够科学合理。一是部分绩效指标设置与部门单位的“三定”职责衔接不够紧密，关联度不高，指标设置的随意性很大，有些单位把很容易完成的工作任务设定为绩效指标，很难完成的核心工作任务却没有设立绩效指标，没有紧扣部门职责和上级工作要求。二是绩效指标设置不够细化、量化。县级绩效指标设定存在定性指标较多，定量指标偏少，指标的计分办法不科学，未明确工作的关键点或工作完成的具体时间节点等问题，不利于绩效管理工作的实施及考核。

（四）预算绩效管理改革需要向纵深拓展

一是事前绩效评估工作需要深入推进。当前受疫情防控、大规模减税降费等因素影响，收入增幅逐步趋缓，刚性支出有增无减，基层财政收支平衡的压力更加突出。“有心办、无力办”的现象客观存在，开展事前绩效评估迫在眉睫。当前，县级层面刚刚开始开展事前绩效评估工作，亟需采取有效措施，深入推进此项工作。二是绩效执行监控需要进一步加强。目前，县级绩效监控手段不完善，项目的执行还是以部门为主，部门能不能真正负责任地做好绩效监控工作，部门内部各业务科室如何分工把关，都需要进一步明确分工、责任到人。三是绩

效管理改革需要向乡镇延伸。当前，乡镇财政管理中不同程度地存在资金浪费与资金使用效益低下的问题，为从根本上解决此类问题，必须将预算绩效管理改革延伸到乡镇，打通绩效管理改革的“最后一公里”。

（五）预算绩效结果应用有待加强

一是在内容上，预算绩效管理结果运用只是发现问题、反映情况，尚未与问题整改、完善、考核评价、监督问责等深度融合，结果应用机制不够健全。二是在形式上，结果应用与下年度预算安排挂钩不紧密，与中长期预算也没有实质性挂钩，预算绩效结果的透明度不高，没有形成结果运用倒逼机制，影响了预算绩效管理整体水平。

三、全面深化预算绩效管理改革的意见建议

针对以上问题和短板，笔者建议，下步工作中，将深化预算绩效管理改革作为解决当前财政收支矛盾的“突破口”，运用绩效“利器”全面提升财政绩效管理水平，切实提高资金使用效益。

（一）提高站位加强宣传

深化预算绩效管理改革是一项系统性工程，建议将“深化预算绩效管理改革”作为“一把手”工程，建立健全“主导、财政牵头组织、部门具体实施、多方参与”协同推进机制，提高各级干部对预算绩效管理的认识，从而树牢“花一分钱、办三分事”的绩效理念，变“要我评价”为“我要评价”，形成“讲绩效、重绩效”的良好氛围。

（二）强化专业人员队伍素质提升

全面实施预算绩效管理，需要一支专业知识强、实际操作能力强的复合型人才队伍。首先，财政部门应发挥引领示范作用，完善和充实预算绩效管理人员队伍，把敢于改革、善于创新的人员补充到预算绩效管理岗位。其次，要加大对现有人员的业务培训，通过举办培训班、视频会、观摩学习等多种形式，让财政部门、预算单位的领导层和实际操作层面的工作人员学习相关文件规定，使其掌握最新的预算绩效管理的理念知识，并结合实际运用自如，不断适应工作的最新要求。

（三）研究细化绩效指标

细化指标体系是绩效管理的永恒主体。一是健全完善分类指标体系。莒县将在前期工作的基础上，结合省里出台的分行业、分部门、分领域的核心绩效指标和标准体系，健全完善符合莒县实际的分类指标体系。二是细化指标体系，根据和项目不同情况，具体问题具体分析，拟定有针对性的绩效指标体系，并对每项指标进行量化分解，让其既体现总体的目标，又体现过程的、动态的监控管理目标，确保指标体系更具操作性、实效性。

（四）持续拓展预算绩效管理

一是持续深化事前绩效评估。预算绩效管理的基础工作是绩效目标管理，在前期工作的基础上，建议持续深化事前绩效评估，将事前绩效评估结果作为预算安排的前置条件，对未提供事前评价报告或评价结果不符合要求的和项目，不纳入部门和财政项目库，不予安排预算。二是持续强化绩效运行“双监控”。今年省财政计划在市县两级全部启用新的预算绩效一体化系统，莒县将以此为契机，完善绩效运行监控办法，创新监控手段，实时动态跟踪绩效目标完成情况和预算执行进度，发现问题及时提出纠偏措施办法。三是将绩效评价向乡镇延伸。修改完善《乡镇财政运行绩效评价办法》，从基础管理、业务管理、人员配备管理等方面入手，

细化评价指标体系，加大对预算执行、公务卡使用、银行账户管理、投资监管等薄弱环节评价力度，以绩效评价为抓手倒逼乡镇提升财政管理水平、提高资金使用效益。

（五）建立评价结果与预算安排和调整挂钩机制

对评价结果好的部门奖励业务类项目经费，评价结果差的部门压减业务类项目经费；借鉴省市做法，将对部门和乡镇绩效评价结果纳入县委县对部门和乡镇经济社会发展综合考核。同时，加大信息公开，将重大和项目绩效目标、绩效自评以及重点绩效评价结果等绩效信息逐步向社会公开，不断提高公众参与度，提升绩效管理水平。

（作者单位：山东农业大学经济管理学院、山东省莒县财政局）

参考文献

[1]财政部.关于印发《2015年县级财政管理绩效综合评价方案》的通知[EB/OL].（2016-01-20）. http://www.mof.gov.cn/gkml/caizhengwengao/wg2015/wg201509/2 01601/t20160120_1652607.htm.

[2]山东省.关于进一步扩大县级现代预算管理制度改革试点的通知[EB/OL].（2016-05-04）.http://www.shandong.gov.cn/art/2016/5/4/art_2267 _18226.html.

[3]，.关于全面实施预算绩效管理的意见[EB/OL].（2018-09-25）. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201809/t20180925_30266 44.htm.