论中国城市化包容性发展战略

甘肃社会科学2013年第5期

论中国城市化包容性发展战略

徐

(加拿大莱斯布里奇大学

华东师范大学

提

要：

伟

Lethbridge，AB，Canada，T1K3M4;地理系，

中国现代城市研究中心，上海200062)

基于包容性增长的概念，首先阐释了城市化包容性发展的内涵，其次概要式地总结了中国城市化的特点，并就

现阶段中国城市化在城乡统筹、城市和农村发展三个层面遇到的挑战进行了剖析，最后根据中国的具体国情，提出了城市化包容性发展的基本战略举措。

关键词：中图分类号：

中国;城市化;城市;农村;包容性发展F290

文献标识码：

A

文章编号：

1003－3637（2013）05－0156－04

又被称为共享式增长。性增长倡导的是一种机会平等的增长，

包容性增长强调经济增长所创造的机会应该在最大程度上惠及所有的人

［6］

21世纪是城市的世纪，是世界城市化①高度发展的世纪

［1］

。21世纪初，世界城市人口占总人口的比重达50%，预计

［2］

2030年这一比例将超过60%。其中，发展中国家的城市化，所以也被称作普惠式增长。有学者认为，包容

发展速度最快，然而发展中国家却面临诸如贫困、农村衰败、贫城市住房困难、城市外来人口遭受排斥、农村基本富差距拉大、

服务短缺等一系列问题。

中国作为最大的发展中国家，城市化潜力巨大，近20年来发展速度也非常迅速。根据国家统计局发布的最新统计数据显2012年中国城镇化率达到52．6%，创历史新高。另外，根据示，

世界银行和国务院发展研究中心联合课题组的预测，在今后20年，中国的城市化有望迅速推进，城市人口每年将增加约为1300万，相当于目前日本东京市的人口规模，而中国城市人口占总人口的比重也将从现在的大约一半攀升至2030年的将近2/3。

城市化的推进，被广泛认为是今后中国经济增长的一个重要推动力

［3］

性增长作为一种发展战略，它是益贫式增长（pro－poorgrowth）的扩展，这种发展有利于发展中国家的大多数人，且在政治和经济上更具有持续性继承与发展

［8］

［7］

。包容性发展是对包容性增长概念的

。包容性发展强调不仅追求增长的规模，而且高

度关注增长结构的优化、增长方式的转变以及整个社会的转型与重构，它并没有把经济增长作为目标，而是作为手段，注重经包容性济发展对整个社会公平和环境保护的带动作用。因此，发展是更高一个层次的发展理念，它的核心是发展，这种发展包容性发展不是排斥性的（exclusive）而是包容性的。近年来，

已经成为世界银行、亚洲开发银行和联合国等国际组织以及国欧盟等更是将包容性发展的思想写内外专家学者的研究热点，

［9］

“欧盟2020战略”。在2011年的博鳌亚洲论坛上，进了国家

。快速城市化导致人口从农村到城市的迁移，产业

结构从农业向更高生产率的工业和服务业的转换，这种社会变革继续推动着中国经济的增长。与此同时，城市化的加速也带来了严峻挑战，许多城市面临发展的阵痛，譬如城市空间无序扩张、就业压力增大、环境容量超载、城市新贫困群体产生等问特别是中国许多城市的急速膨胀对城市土地供给产生巨大题，压力

［4］

主席胡锦涛提出了包容性发展，国务院副总理曾培炎也提出了包容性发展四个方面的内涵：（1）所有人机会平等，成果共享；（2）各个国家和民族利益共赢，共同进步；（3）各种文明的相互

［10］

激荡，兼容并蓄；（4）人与自然和谐共处，良性循环。由此，

包容性发展已经成为中国社会经济发展的战略框架，即要让全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会和成果。与传统发展模式相比，包容性发展更具开放性、普遍性、公平性和可持续性

［11］

。在城市化加速的同时，中国部分农村地区出现了衰退

的趋势，基础设施落后、农业生产投资缺乏、农耕地抛荒等农村空心化现象严重，这些都会直接导致中国城乡差距进一步拉大，二元结构更加突出，给城乡统筹发展带来掣肘。因此，如何从经济、社会、政治治理、环境等多个方面探讨中国城市化的可系统性研究城乡一体化的发展方向和策略刻不持续发展路径，

容缓。最近热议的包容性发展的理念为分析中国今后城市化发展道路和模式提供了一个可能的政策分析框架。

一、相关研究进展及问题提出

包容性发展（inclusivedevelopment）的理念肇始于包容性增长（inclusivegrowth）。包容性增长的概念最早是由亚洲开发ADB）于2007年提出，银行（asiandevelopmentBank，有效的包容性增长战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长，能并能给最弱势群确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险，体带来缓冲的社会保障网

［5］

。

关于中国城镇化包容性发展问题，近几年才引起学者的关注。何景熙运用包容性发展理念，对城市化的导向进行了分并指出在中国城市化推进过程中应当尊重城市化的社会系析，

统内生的运行规律，逐步减少乃至完全消除主导城市化过程的

［12］“人治”色彩；张明斗、王雅莉诠释了新型城市化道路包容性

发展的作用机理和包容性内核，从发展主体的全民性、发展内容的全面性、发展过程的公平性及发展成效的共享性四个方面提出了中国新型城市化道路包容性发展的优化路径着手，

［13］

。

虽然这些研究对中国城市化的包容性发展进行了分析研究，但大多偏重于从城市发展的视角切入，而对农村发展和城乡二元结构及其协调发展分析不足。因此，有必要从城乡地域系统的整体视角出发，探讨中国城市化的包容性发展问题。

。与单纯的经济增长相比较，包容

经济

二、中国城市化发展的主要特点

作为最大的发展中国家，中国的城市化发展进程具有自身

城市、农村等三个层面均面临挑战。

157

重点表现在以下几个方面：（1）城市化的特点。如果简要概括，

进程速度快。自从改革开放以来，随着城镇发展的相关政策出台，中国城市化开始驶入快车道，并有不断加速的势头。根据1980年中国城市化率仅为19．39%，2003年中官方统计数据，

国的城市化率达到40．53%，而到2012年这一比例攀升至52．6%（见图1），发展速度令世界惊讶。城市化率从20%至40%这一发展阶段，英国经历了120年，法国经历了100年，德国经历了80年，美国经历了40年，日本经历了30年，中国仅用了22年就完成了这一历程脱城市化冒进误区

［15］

［14］

，中国的这一现象被中国科学

图1

改革开放以来中国城市化率的发展变化示意图

《中国统计年鉴》《全国年度统计公报》资料来源：根据历年和整理注：2000年中国开展了全国第五次人口普查工作，统计口径与之前导致城镇化率出现较大波动。有所变化，

“冒进式城镇化”，院院士陆大道称为他认为中国还没有完全摆

。国务院发展研究中心主任李伟也认。（2）政府主导型城市化趋势明显。

为，中国的城市化不是慢了而是快了，面临的主要矛盾不是速度问题而是质量问题

［16］

在中国快速城市化进程中，政府的推动作用不可忽视，政府通对城市化进程进行引导和控制。改过出台相关的法律和法规，

“离土不为了推动乡镇企业的发展，政府允许农民革开放以后，

，离乡”农民可以自带口粮到小城镇落户；后来到20世纪90年代曾在全国范围内掀起了“撤地设市”和“县改市”的热潮，在一定程度上助推了中国城市化的快速发展；2011年党的十八大报告中提出，以推进城镇化为重点，促进工业化、信息化、城镇农业现代化同步发展，着力解决制约经济持续健康发展的化、

重大结构性问题。（3）城市化存在虚高病症。在看到中国城市化快速增长的同时，应该认识到数字背后的本质。目前，中国城市化依然表现出虚高现象，城市化质量亟待提升。这其中最自从中国改革开放以来，大量农民工典型的案例就是农民工，

开始涌入城市，并且这一数量逐年增多，虽然政府按照流动人口或暂住人口将他们统计为城镇人口，但是这些农民工依然是农业户籍，并没有享受到城镇居民所拥有的医疗、教育和公共陆大道认为，从城镇化质量的角度来看，中服务等待遇。因此，

国目前的城镇化水平含有较大的虚假成分

［17］

。宁越敏认为，

农民工因未获得城市的合法居住权而享受相应的社会福利，每形成独特的流动人口现象，使中国的人口年往返于城乡之间，城市化具有半城市化的特点

［18］

。（4）城市化水平的地区差异

图2

2011年中国各省市自治区城市化率

悬殊。基于中国各地区的自然条件和社会经济发展水平差距导致城市化发展水平也出现巨大差异。以2011年的统较大，

从图2中可以看出，上海（88．90%）、北京（86．计数据为例，

远远超过其他省、市和自治区。但是，西藏（26．0%）、贵州（34．96%）、云南（36．80%）和甘肃（37．15%）的城市化率尚不足40%，悬殊的城市化率地区差异给中国区域发展、城乡统筹以及城市化的健康可持续发展带来巨大挑战。

三、中国城市化发展面临的挑战

诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨（JosephE．Stiglitz）曾指出：“美国的高科技发展与中国的城市化将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。中国的城市化将是区域经济增长的火车头，将会产生最重要的经济效益。同时，城”对于农村人口市化也将是中国在新世纪面临的第一大挑战。

众多、资源紧缺、环境脆弱和地区差异悬殊的中国来说，城市化20%）和天津（70．70%）三个直辖市的城市化率均超过70%，理。

(一)城乡统筹层面

城乡统筹发展一直是中国政府非常重视的发展战略。政城市支持农村、促进城乡统筹发展的府曾提出工业反哺农业、

重要举措，这些政策的出台和实施为城乡协调发展起到了一定的引导作用。但是，在快速城市化进程中，由于制度设计层面的缺陷导致一些地方的城乡隔离问题日益突出，造成工作重心向城市倾斜，部分农村地域出现衰退现象。长期以来，城乡二元结构突出一直是制约中国社会经济发展的关键瓶颈，城乡隔离现象严重，农村和城市之间的人口流动缺乏合理的制度安排。从现阶段来看，土地问题是制约城乡统筹发展的一个关键因素，农民无法通过土地流转或以土地为抵押在城市购买房

资料来源：根据2011年各省市自治区统计年鉴和统计公报查询整

同时城市居民也无法在农村获取一定规模的土地开展相关的顺利实施是一项极其艰巨的任务。中国城市化在城乡统筹、产，

158

的生产经营。城市化的初衷是通过劳动力转移、产业结构调整以及社会文化转型，实现城乡发展良性互动，打通城市与农村各种要素自由流动的障碍，然而，中国城市化目前很大程度上依旧处于城乡社会经济发展相互隔离的状态。中国科学院地本来城镇化和农村现理科学与资源研究所研究员刘彦随认为，

代化应是一体发展，但是许多地方的城市化却是以牺牲农村为这导致城进村退，城荣村衰，城乡差距持续拉大

［19］

甘肃社会科学2013年第5期

展与环境保护协调发展出现问题，给农村发展带来新的挑战。

四、中国城市化包容性发展的战略举措(一)统筹城乡发展，缩小城乡差距

城市化是一个庞大的系统工程，它既牵扯到城市发展，也涉及农村建设。因此，统筹城乡发展要遵循城市化的自身规律，绝不能搞冒进式的发展模式，中国城市化需要走渐进式发与乡村、城市居民和农民作为一个整体进行统筹谋划，使得城产业上互补，待遇上一致，最终实现城市和农村在政策上平等，

市化和农业现代化同步发展。这就要求政策制定者在政策设城市化要在计上首先保证城市和农村处于平等的地位和待遇，

推动城市发展的同时，也要促进农村的建设，城市与农村同步最终形成城市带动农村、农村支持城市的良性互动机制，发展，

让劳动力、土地、资本等生产要素在城市和农村之间自由流动。四川省成都市统筹城乡发展综合示范区的探索具有一定的代表性，很多经验值得推广和借鉴。此外，日本在历史发展过程日本在城市化过程中一中也曾经出现了中国今天面临的问题，

“乡村衰败”度时期出现了的趋势，为了统筹城乡发展，日本政“一村一品”运动，振兴乡村经济，逐步缩小城乡差距，府掀起了

并取得了预期的效果。总之，统筹城乡就是要促进城乡之间劳土地、资本的互通有无，打破城乡之间限制生产要素流动动力、

的制度壁垒，推动城乡经济一体化发展，提高农村现代化水平，提升城市化质量，这些方面是今后中国城乡统筹政策制定和推进城乡空间包容性发展的主要方向。

(二)发展以城市网络为基础的城市群，增强产业对人口的吸纳作用

城市化一个明显的现象就是人口向城镇转移，产业向城镇吸纳了大量当地和中西形成了数个具有世界级规模的城市群，

部地区的富余劳动力。随着东部地区的产业持续发展与升级，今后吸纳农村剩余劳动力依然有很大的潜力。但是，许多地区“城市病”日趋严重，给城市发展带来严峻考验。鉴于大城市的

这种现实，首先，政府必须制定相关政策来积极推动中国城市把城市群作为城镇化的主体形态加以推进。因为从群的发展，

规模和集聚经济效应来看，以大城市为中心的城市群不仅在经在资源利用上也更为集约。其次，在快速城市济上具有效率，

化的进程中，中国需要积极推进大城市地区的多中心发展模式，从网络城市的角度，提升东部城市群的质量，大力推进东、中部地区已经形成的大城市及其周边小城市的发展建设，以便吸引更多的外来劳动力。第三，从战略上推进中西部地区城市提高中国城市化的整体水平，逐步缩小中国的经济群的发展，

发展和城市化水平的区域差距。第四，政府要出台相关政策措施积极扶持中小企业的发展，减轻企业的税费负担，给中小企激发他们的创新能力，创造更多的就业业以更大的生存空间，

机会。最后，积极建设廉租房，因为住房问题是困扰农民工及其家属在城市生存的重大问题。政府可以通过出台灵活多样的政策，帮助进城农民安家落户，减少他们在城市中的徘徊，实

(三)深化土地改革，加快农村建设

土地问题是中国城市化过程中一个始终绕不过的坎。因此，土地制度安排是城市化进程中需要解决的重点问题，它直

“先发展城市，，展道路，有一些领导的基本思路是再带动农村”稳妥推进城乡一体化发展，也就是把工业与农业、城市代价的，

。城市化是

不能以牺牲农村发展为代价。这一问题如果一个渐进的过程，

处理不当，整个中国社会经济发展可能会欲速则不达，甚至还会导致城乡差距进一步拉大。

(二)城市层面

“质”“量”城市化的与的提升，给中国的城市发展带来难得的历史机遇，如果处理好了将会大大推动城市经济社会的快速发展。但是，还应该看到快速城市化给中国城市带来的严峻挑战，特别是城市化加剧了城市在资源、环境和就业等方面的大量流动人口涌入大矛盾。随着城市产业的迅速扩张与集聚，

中城市，给城市环境容量带来巨大压力。大中城市的人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难以及空间无序扩“城市病”愈发严重。然而，城市化水平应该由经济发展水张等

平和就业岗位的增加来决定。超出经济发展与就业增长能力的过快、过高的城市化，被认为是虚假的城市化和贫困的城市化

［17］

。从城市包容性发展看，城市发展必须以产业经济发展

为基础，只有当城市能够为外来务工人员提供足够就业岗位农民工才有在城市生存下来的经济根基。众所周知，在城时，

“脏、市化进程中，农民工在城市主要从事累、苦”的工作，他们“添砖加瓦”，为城市发展建设并做出了不可忽视的贡献。但没有固定的住所，医疗和社会保险没有保障，子女上学难问题异常突出，城市似乎对这些外来建设者持排斥的态度。虽然农民工被作为城镇人口进行了统计，但他们依然是农业户口，享受不到非农业户籍所带来的城市社会福利。著名作家贾平凹曾经采访一位在西安打工的老乡，当问及今后如果他上了年纪，“长安虽好，这位老乡说但不是久会不会继续在城市生活时，

，留之地”由此折射出农民工融入城市生活的艰难。

(三)农村层面

农业是国民经济的基础，随着产业结构的不断升级，虽然农业在整个国民经济中的比重持续下降，但农业的基础性地位依然不可动摇。如今在快速城镇化的推动下，许多农民离开农村，部分农村地区出现耕地撂荒，这给中国的粮食安全和农业稳定带来前所未有的挑战。其次，在城乡二元结构体制下，中“城市偏向”模式，造成了广大农区公共物品供给严重国长期的

不足，农村空心化加剧发展

［20］

农民工很难融入现代都市生活，他们在城市中买不起房子，集聚。根据目前中国的实际发展现状，中国东部沿海地区已经是，

。在农民进城后，一些农村地区

“空心化”现象，农村住房一户多宅、建新不拆旧的现象出现了

比较普遍，而且大量新建房屋吞噬了优质耕地，结果造成了农土地一级市场的政府垄断行为村土地资源的严重浪费。再次，

和土地征用价格与实际出让价格的严重背离造成了对社会公平的损害，助长了地方政府大规模征用农村土地的风气

［21］

。现“居者有其屋”的夙愿。

最后，虽然中国目前正在积极推进新农村建设，但是部分地方“形象工程”，的新农村建设搞成了政府的新农村房子建设得非常漂亮，但是配套设施缺乏，新农村产业发展支撑薄弱，经济发

经济

者的概念通用。参考文献：

159

接影响到城市化发展的质量。目前，政策制定者必须深入基层调查研究，摸清中国目前的基层发展现状和动态，根据中国的对现有的农村土地政策进行调整改革，参照城市的做法实际，

对农业用地的产权进行深化改革，将农村集体土地和城市建设用地同等对待，通过法律的手段保护农民的土地所有权和使用权，加快农村土地的合理流转，逐步解除对农村集体土地的限允许农民对农用地和宅基地进行更大范围的流转，并以此制，

为担保到城市购置房产，破解土地流转的瓶颈，扫清农民到城市购置房产以及城市居民在乡村承包土地的体制性障碍。此从国际对比来看，中国农民从农产品中获得的收益非常有外，

究其原因有自然条件、生产技术等因素，但与土地密切联系限，

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这种散户经营的生产组织方式逐渐暴露出自身的缺陷，由于它农产品在国际市场上达不到现代农业的规模化和集约化要求，

失去竞争力。因此，面对新的形势，需要逐步改变现有的农业通过土地流转，让农村以外的经济组织进入农生产组织方式，

村土地市场，走规模化和集约化的发展道路，不断提高劳动生“鼓励和支持承包产率，这正如2013年中央一号文件所提出的。只有土地问家庭农场、农业合作组织流转”土地向专业大户、

题得到解决，农村建设才有产业支撑的条件，农村支持城市发展才有基础。

(四)加快教育、社会医疗保险改革，构建社会安全保障体系教育、医疗和社保的体制性障碍是制约城市化包容性发展的重要瓶颈，亟待改革与完善。一方面，要解决好外来务工人员子女入学问题，让农民工子女同等享受城镇的优质教育资源，允许外来移民在居住地参加高考，促使农民工能在城市安也要配置好农村的教育资源，处理好效率与公心工作。同时，

平的关系，顺应城市化的趋势，避免造成教育资源的浪费。另改革现有的社会医疗保险制度，构建覆盖全社会的社一方面，

会医疗保险网络体系。当前，需要建立全国统一的社会医疗保险账户，打破城乡之间以及跨地区之间社保转移壁垒，构建涵让农民工能看得起病，老者有其盖城乡的社会安全保障体系，

养，弱者有其助，彻底解决农民工的后顾之忧，分享城市化带来促进城市化包容性发展。的利好，

五、结

语

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在当前中国城市化发展的热潮下，需要对城市化进行冷静2012，（10）：19—27．

城市化推动了中国社会经济的发展，但是的思考。毋庸置疑，［19］李大庆．城荣村衰———城镇化背后的隐忧［N］．科技日报，

“一刀切”一定要根据具体的国情，因地制宜地推进，避免搞的2013－04－01（1）．“冒进式”更不能不顾实际地采取城市化发展模式。僵化模式，

促进劳动力、土地、资本等生产要素在城市和农村之间自由流加大对土地制度的改革，培育城市群的发展，采取渐进式的动，

城市化发展模式，让每个农村居民和城市居民能够平等地分享城市化带来的发展机会和利好，尤其要照顾弱势群体，从制度设计上避免城乡差距继续扩大，从而推动中国新型城市化的持续健康发展。

注

释：

“城市化”“城镇化”，①urbanization一词在中国被译为或本文中二

［20］：“被”．中国科学丁佳，李宁．农区城镇化拖后腿的角落［N］［21］陆大道，姚士谋．中国城镇化进程的科学思辨［J］．人文地理，2007，（4）：1—5．

2013－05－24（4）．而是需要在充分调查研究的基础上，运用包容性发展的理念，报，

基金项目：本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(11JJDZH006)阶段性研究成果之一。

作者简介：徐伟(1959—)，男，加拿大莱斯布里奇大学地理系系主任，教授，博士生导师，华东师范大学中国现代城市研究中心紫江学者，研究方向为城市与区域发展。

责任编辑：胡雯君；校对：文雨