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生态补偿理论与实践探索

王健 教授

国家行政学院经济学教研部主任

课程前言

朋友们大家好，今天我们和大家一起交流一个话题：主体功能区建设与生态补偿机制。大家都知道， “十二五”期间，我们要大力推进主体功能区建设，我们要把全国的国土

分为优化开发区、重点开发区、 开发区和禁止开发区。在这个过程中， 就牵涉到生态补偿机制， 因为在开发区和禁止开发区， 这些地区就失去了发展的机会， 我们又要实现公共服务均等化， 又要实现环境保护的目标， 又要推动生态建设， 这就需要国家统筹考虑安排生态补偿机制。

生态补偿机制， 实际上不是今天的新话题，而是一个老话题， 在二十一世纪初，我们就特别提出来绿色 GDP 的问题，随后又提出生态文明建设的问题，这些问题的提出，生态建

设、生态文明的建设， 环境保护的要求、 节能减排的要求统统对生态补偿机制提出了研究的课题和需要制定相应的对策。

今天和大家交流三个方面的问题。 一是生态补偿机制的基本理论； 二是中国生态补偿机制的现状和问题；三是完善和健全生态补偿的思路和对策建议。

一、生态补偿机制的基本理论

一是生态补偿机制的基本理论， 生态补偿机制的基本理论很多， 概括起来有五个的理论：一是生态文明建设的理论； 二是“帕累托改进” 理论；三是公品理论； 四是外部性理论；五是生态价值的理论。 这五个理论分别从不同的方面， 对生态补偿机制的建设和的完善做了不同的说明。

（一）生态文明建设理论

首先谈谈生态文明建设的相关理论，

我们知道在经济建设发展到一定的程度之后，

那么，人们就开始注重生活质量的提高，

人们 生活

对经济建设所产生的问题就开始高度的重视，

质量的提高有很多方面，其中一个重要的方面就是我们人类生存环境的不断的改进和优化。 从而提出生态文明建设的一系列的理论， 持续发展理论，比如说生态环境理论等等。

这个理论下面实际上也包括很多的理论，

比如说可

这些理论的要点是什么， 一是我们要保护生态环境， 提高我们的生活质量； 二我们要子

孙有饭吃， 不能我们这代搞建设把环境污染了，

把资源利用完了， 我们子孙拿什么去做进一

步的经济建设，怎么样有长远的发展。

那么这是第一个生态文明建设的理论，

生态文明建设的理论， 说明在生态文明建设的过

所以生

程中我们需要资源的投入， 这个资源的投入是生态文明建设的前提条件和必要条件，

态文明建设说明了我们生态补偿机制的必要性。

（二）“帕累托改进”理论

第二个理论，“帕累托改进”的理论。生态补偿实际上是非“帕累托改进”

。那么先要说

一下什么叫帕累托的理论？帕累托的理论说起来很深奥，他说经济什么时候是最有效率的，

经济达到了这样一种程度是最有效率的，

当一个经济体、 任何一个人的他的福利的改善都会

影响其他人的福利的时候，这个时候效率就最高了。

这么说可能大家觉得比较费劲，

我们换一个说法， 大家就比较容易理解了， 就是说对一

个社会来说， 假如在资源环境既定的条件下，

既定的约束下， 我们能够最有效的利用资源就

达到了帕累托最优。

假如从生产的过程中来说我们需要生产的最优化，

我们需要生产最优化基础上的交易的

最优化，你光有生产最优，交易不是最优的，

交易不是使的双方都获得最大利益的，而是一

长期是没有效的。因此帕

那么达到了这样的状

方获利很大，另外一方获利很小，这样的状态可能短期是有效的，

累托最优要求是什么？帕累托最优要求的是生产最优和交易最优并存，

态就叫帕累托最优了。

在整个市场经济条件下， 我们知道我们可以简单地把市场的结构分成四类，

一类叫做完

全竞争市场，一类叫做垄断市场，还有两类是介于这两者之间的，一个叫做垄断竞争市场，

还有一个叫做寡头的市场。 什么样的市场符合帕累托最优呢？在刚才这四类市场中只有完全

的竞争市场是符合帕累托最优的。

帕累托的改进是什么意思呢？就是说当这个市场当中，

帕累托没有达到最优的状态， 我

们可以改进， 改进就是使得一部分人的利益提高了，

一部分人福利提高了， 而另外一部分人

农村改革搞好、 农民的福利

的福利没有受到多大的影响， 比如说改革开放初期我们就这样，

提高了，城里的老百姓也可以受益了，大家的福利共同提高了，这种叫做帕累托的改进。

但是对于生态补偿机制来说， 它是一种非帕累托的改进，

为什么呢？我们知道生态补偿

机制有人拿钱， 把钱拿出来，有人为了生态保护、 生态的建设、环境的保护花钱去搞生态建

设，这样对生态受益的地方来说他要拿钱出来，

对生态保护地区来说他要花钱进行保护。 这

样一种状态， 事实上不是帕累托的改进， 也就是说不是像我们改革开放初期那样，

一部分人

的利益已经改进了， 一部分人的利益没有受损， 甚至还略有改善， 那么它是一种非帕累托改

进，是什么呢？一部分人利益你必须受损失，另外一部分人的利益有所改善，有所提高。

不管是在生态受益的地区， 他拿钱出来给生态环境保护地区，

这是对生态保护地区的这

些人的利益的一种转移或者说是减少，

当然是福利的减少， 对于生态保护地区来说他也是一

虽然你们给了我钱， 那么你们给我

种利益的损失， 损失的是什么？我没法进行发展经济了，

的钱是不是就能完全弥补， 我发展经济带来的受益呢， 我因为不能发展， 这个受益我就损失

了，也就是说这个损失成为机会成本，你们给我的钱，给我的受益能不能来弥补机会成本，

假如说能够弥补， 或者说能够超过， 那当然没问题， 对于生态保护区的人来说他的利益没有

受损失， 甚至是改善了， 但是机会成本是一个比较难以衡量的东西，

所以通常人会感觉到假

如你不给我钱，我来保护我自己发展，可能我挣的钱会比他更多。

因此在这个过程中， 它实际上是一个非帕累托的改进的过程，

但是为了生态文明的建设，

我们需要这个非帕累托的改进，

虽然它是非帕累托的改进， 但是我们需要这样的非帕累托改

进，假如没有这样的改进， 我们生态文明建设怎么样能够做起来呢？四大主体功能区怎样能

够根据不同的功能定位来进行经济建设、来进行生态保护，那就很困难。

所以虽然它是非帕累托的改进，

但是它说明了生态补偿机制的合理性， 这是合理的， 你

只有是进行非帕累托的改进， 我们才有可能很好的推进，

我们的生态建设才能够实现主体功

能区的定位以及主体功能它预定的目标。

（三）公品理论

第三个， 公品理论。 公品理论说的是什么？这个生态保护究竟是私人产品还是公品，对我们来说生态保护它是一个公品。

那么我们大家都知道， 在市场经济下， 实际上是有公品和私人产品之分的， 作为私人产品这个很简单，这个东西我花钱买了，使用权就归我了，钱就归你了，那么我怎么用，

人家管不了，也没法管了，所以大家都知道私人产品有个什么性质，叫做排他性， 我花钱我用，其他人管不了。 公品不一样， 公品是个什么东西？公品是一个大家公众都

需要的这么一个产品， 这个产品一旦生产出来就具有非竞争性和非排他性， 私人产品大家都知道它是有竞争性，你生产的话很多人都在进行生产，我买到手以后这个是排他的，我用。

比如说买了个手机，这个手机明明还没坏，我不想要了，把它放一边了，人家管不着。但是

公品就不一样了，公品只要一旦提供，它就不具有竞争竞争性，也不具有排他性。

公品实际上无处不在， 比如说国防， 保护中华人民共和国所有公民的利益， 你只要在中华人民共和国境内生活、工作、 学习， 我们都受到中国人民的保护，保护了我们

国家的领土主权的安全， 所以显然， 国防是不具有竞争性的， 一个国家只能有一个，有两个就像利比亚那样就是打仗了， 那就不对了， 所以它是具有非竞争性， 具有非竞争性，它才能很好地保护我们中华人民共和国公民的利益和安全。

第二它是非排他性。大家想象在中华人民共和国土地上生活的公民，不管你是纳税了，

你交了税给国防支出作出贡献， 还是你没纳税， 他也同样受到了我国国防的保护，

所以它是 一种公品，具有非竞争性和非排他性。

现在我们回到生态保护和生态建设上来，

生态保护和生态建设它也是公品，

我想怎么做就怎么做，行不行，

但是这 这块地你 块土承包给我了，还是这块地我买下来建工厂了，

承包下来了，你要是种罂粟，就是得抓你，贩毒，谁叫你种的，除非说国家有许可说你 这个地方是罂粟的种植基地，我们专门做药品的，

那可以，否则的话不可以。你这块地拿下

来你盖个化工厂，你天天在排污，老百姓都受污染、都生病了，显然是对环境的破坏，你对 生态的这种破坏绝对不是你个人的事情，

那一定是对公众造成影响的事情。

因此，我们的生

态保护、我们的主体功能区的建设、我们的生态文明的建设，它是一个公品。

就个人而言、就所有的单个的企业而言，它都不愿意保护环境，因为那会提高他成本， 任何保护环境的这个措施都是叫你减排，

叫你排放零污染。 我们知道在生产过程当中， 所有 设备就得 它的成本是很低

的减排也好，零污染也好，统统都是要你付出成本，一旦有这些节能减排的设备， 花钱， 它要是我不花这个钱， 我把污染的废气废水我放到我周围的当中去， 的，修个管道，建个烟囱，放吧，这一放，公众的利益就受影响。

针对这些情况所以我们需要做的是什么，

我们需要明确国防是公品， 生态保护、 生

提供

态建设也是公品， 它也必须由来提供， 像国防一样的由来进行提供，

生态环境的保护进行生态的建设，那就成了的，把它当作一个公品来对待。

生态环境建设保护好了， 它也是非排他性的， 这个工厂它不排污了， 民不管你是忍受污染的居民， 还是不能忍受污染的居民， 量，这些事情只有谁来做呢？生态环境保护只有来做，

我们周围所有的居

大家共同的能够享受好的空气的质 你叫单个人做， 那是不可能做的，

利润最大化， 成本最小化，

他也没有这种动力去做， 因为单个企业它是追求企业利益最大化， 只有来提供生态环境保护。

所以生态环境保护也是公品，

根据公品的理论要提供， 当然提供不一

定来直接进行生产， 一个生态建设的项目可以提供资金， 人企业来生产， 也有可能是一中介组成来生产，

但是谁来生产， 可能是私

也有可能是大家组织起来的集体的合作社来

进行生产，但是生产不一定由直接进行生产，但是提供一定是提供的，你不提供， 生态环境保护永远也好不了， 也就是说在这个过程中我们要是提供了生产环境保护， 为生态环境保护是公品的话，

那在主体功能区建设当中我们所面临的一些问题，

我们认 面临的

那

生态补偿机制当然也是由谁来做呢？当然也是由， 生态保护和生态建设是公品，

么和它相关的， 为了搞好生态建设、 生态环境保护我们所涉及到的所有的补偿机制是不是主 体也是要由来提供，因此生态补偿机制的主体是什么？是。

（四）外部性理论

第四，外部性理论。 外部性理论我们大家都很熟悉，

什么叫做外部性呢？外部性就是市

市场主体之

场机制解决不了的市场主体之间的关系，

外部性有很多， 只要是经济组织之间、

间发生关联性的活动就会有外部性。

外部性分很多种， 概括起来分两类， 一是叫作正的外部

性，一般叫负的外部性。

正的外部性大家都知道， 一个苹果园，当苹果树上的花盛开的季节，一个养蜂的，

他把

他的蜂箱移到了苹果园的附近， 这样的话他就会有利于苹果花粉的传授，

提高苹果园的产量，

同时养蜜蜂的人也能够采到花粉所酿出来的蜂蜜，

所以这是经济主体之间的它们相互的正向

的作用，双方都带来了好处。

当然也有负效应， 最明显的负效应在生态环境保护里面，

就是污染， 一个化工厂污染了

造纸厂、一个化工厂污染了周围的居民，

生活区这个就叫做负效应。你给老百姓的生活，你

给其他的企业的生产造成了危害。

所以，我们的外部性的理论在生态的环境保护当中它特别

的有针对性。

那么，怎么解决这个外部性呢？我们知道解决这个外部性的途径有两个：

一个叫做内部

化，化工厂污染了造纸厂，化工厂跟造纸厂一合并，那这个问题就不是外部性的问题了，是

内部的问题， 那么内部的问题它自己解决， 这时候他不能污染， 他要污染他造纸企业就赔钱，

这个要让造纸企业不赔钱， 他就会让自己花钱买设备减少污染，

这叫内部化的解决方法， 当

然这样解决有一个好处， 周围的居民生活质量也改善， 但是我们知道， 企业之间的这种内部

化是比较困难的，要有市场去主导的话，进程是很缓慢的。

另外一种办法是怎么促进内部化的过程，

那就是外部性的问题， 外部解决。 外部解决怎

这个问题要发挥作用，

光靠企业之

么看， 最早经济学家庇古曾经提出来一个结果办法，

间互相进行组合内部化这个很困难， 怎么做， 对污染企业就收税， 你污染的多我就收的

甚至于你治理污染很成功也 税重， 这个收的税叫做庇古税， 那么当然了你减少污染了， 给你津贴， 这样就从外部去推进它， 政手段。

你减少污染的排放， 这种办法我们知道它还是个行

后来有一个经济学家提出来一个办法， 叫做科斯定理， 科斯这个人获得诺贝尔经济学奖，

他说，只

为什么呢， 就是因为它的科斯定理， 科斯定理的最基本的思路是什么？是这样的， 要交易成本为零， 那么只要干一件事情就把这些外部性的问题解决了， 事情呢？他说你干一件事情叫做“明晰产权”。假如你能做到这一点，一切问题 叫一切问题 OK 呢？

干一件什么 OK ，什么

假如化工厂生产化工产品排出了污染， 这就影响了周围的居民， 影响了造纸厂， 要

我就可以把这

干一件什么事情呢？我从本地经济发展的需要来看， 假如我需要这个化工厂，

个排污的权利给化工厂， 假如我觉得环境保护比这个化工厂更重要， 厂和周围的居民。

我就把这个权利给造纸

这有什么不同吗？有很大的不同， 大家想想你把这个权利给了化工厂， 化工厂就可以肆 意的排污，那么，大家说你肆意排污这就不对了，是不对，但是只要你界定下来，问题就由 市场来解决， 怎么解决呢？周围的居民和造纸厂就会找到这个化工厂说你有权利排污，

我们

出钱给你去装备排污的设备， 你把排污的的设备搞好了， 我们周围就不受污染了， 我们的生 活质量就提高了， 也就是说产权界定以后，

只要居民户和造纸厂这一方和化工厂这一方大家

也不

进行谈判的交易为零的话，这个问题就这么解决了，你不用管，你也不要去收税， 要去给它补贴。

那么换一个办法， 认为化工厂没有排放污染的权利， 找化工厂， 你赶紧的建排污设备，否则，

那周围的居民和造纸厂都要去

你拿钱出来给我们周围做个大罩子，把我们都罩起 来，你的污水随便排放，你的废气随便排放，你得保证我们空气质量好、水是干净的，你这 样能做到也行， 大家想象这个问题是不是也解决了。

化工厂自然就要再给周围居民和造纸厂

他自己在工厂内部另外搞一套

建个大罩子， 再去搞水的清洁设备， 这样做他肯定有个成本， 排污设备， 他会权衡这两者之间的成本，

作一个比较，哪个成本低他就用哪个办法，他要觉

得在我工厂建一个排污设备他就用这个办法了，所以科斯认为市场也能解决这个问题。

当然在现实的生活当中， 交易成本不能为零， 谈判的交易成本是很高的， 后来演化成排污权的交易的理论和。

所以这个理论

假如你有权利排放， 你能排放多少， 超过了我还是

这就是什么排污 要罚你的。 假如你排放的少， 你也可以把你排放的那一部分权利卖给人家，

权的交易， 交易是从什么来的， 就是从科斯定理来的， 就是说你排污权的交易必须做一

个界定，排污权交易界定了剩下的问题一切

OK ，那么这个市场就去调节了，这是外部性的

那么你这么着， 事实上它也是一种生态

理论， 实际上提供了很多解决生态补偿机制的途径。

补偿机制，是你搞排污，还是你给我们搭罩子，是谁出钱，不管谁出钱，实际上都是生态补

偿机制的钱落在谁的头上， 是化工厂出呢？还是老百姓加造纸厂出呢？它也牵涉到一个生态

补偿机制谁出钱的问题，那么，所以他给我们解决问题提供了很多的思路。

（五）生态价值理论

第五， 生态价值理论。生态价值理论强调的是，生态环境本身也是有价值的，一个好的

生态环境就有很高的价值， 一个很差的生态环境它的价值就很低，

所以根据这个我们可以进

行定量的计算，算一算我这个地区假如生态环境搞好了，我们这个生态价值有多少？那么，

我可以据此来确立， 现在你们周围对我搞破坏， 破坏了我多少， 所以我要你们给我多少补偿，

这也是发达国家和我们国内一部分地区正在开始做的一件事情。当然这个事情不能做的极

端，走向极端了那就闹笑话了。

比如说， 我们西部有一个省， 一算算出来说他的生态价值很

20 年也不够，这样计算生态

高，高到什么地步，我们国家每年把所有的财政收入都给它，

价值就偏了。 当然，生态价值理论的本身是有意义的，

它的意义就在于我们生态补偿的量究

竟是多少？

因此这五种理论在生态补偿机制的建立和制定上有不同的作用，

第一个理论生态文

公

明建设理论说明了生态补偿机制的必要性；

帕累托的理论说明了生态补偿机制的合理性；

品说明了生态补偿机制的主体性；

外部性理论给我们提供了解决生态补偿机制的一些思

路或者说解决的途径；那么，生态价值理论给我们提供了怎么确定补偿的数量。

二、中国生态补偿机制的现状与问题

（一）中国现有的生态补偿机制比较散，补偿主体比较单一

第二个问题，我们谈一谈，中国生态补偿机制的现状与问题。

从目前来说， 中国生态补

偿机制不是没有， 中国也有，中国现有的补偿机制比较散，

那么补偿主体相对来说比较单一，

这个补偿主要来自什么地方？主要是来自财政的转移支付，

散落在各种各样的项目

生态

下，各种科目下事实上都有不同的生态补偿机制，

因此我们不能说生态补偿机制没有，

补偿机制有， 有了不是一天两天了， 但是生态补偿机制的主体却是比较单一，

主要是由

来承担，而且通过省际之间的财政的转移来进行。

（二）中国现有的生态补偿机制的部门色彩强烈，补偿的管理部门多元化

第二，生态补偿过程当中， 因为是在主导， 那么财政部就要把钱分给各个部门，

比如说要分给林业局， 比如说要分给农业部， 还比如说要分给环保部等等， 二个特点是什么呢？我们在生态补偿机制这个问题上部门的色彩强烈， 化，我们经常可以看到， 地方拿到了各种各样的生态补偿款，

所以说形成的第

补偿的管理部门多元

来自于多个部门， 有林业部的、

当然

有农业部的、 有环保部的等等， 这些部门在进行管理的过程当中大家都提出一个要求， 这也是财政资金使用的最基本的要求，

要求是什么， 叫做专项资金专款专用，

我给你退耕还

草的，我给你退耕还林的，我给你建生态公益林的，这个钱你相互之间你不能挪用了。

补偿管理的多元化就可能造成一个问题是什么呢？就是说有的部门给补偿的多，

有的部

门给的补偿的少，这样就容易形成我们补偿资金使用当中的不合理，而且对地方来说， 管理这些资金的行政成本很高，

他必须对着很多部门， 每个部门都来检查，

说我这个钱是不 是专款专用了，是不是落实到我这个项目了，这样也造成很多地方不断地进行搞接待， 不断地接受上面的检查， 这个资金使用的效率相对来说比较低， 低，他没有办法形成一个合理，

越是分散越是资金的效率越 说这个钱我们集中起来解决我这个地区当中生态建设的哪一

个突出的问题，当然了资金的使用效率就不高了。

（三）以项目工程为主的补偿方式，缺乏稳定性

第三个方面的特点， 因为我们是部门色彩强烈， 补偿管理的部门是多元化，

所以带来第

三个特点是以项目工程为主的补偿方式，它缺乏稳定性。

什么叫做项目工程为主？比如说要退耕还林了，

这个林业局给各地一笔钱， 要退牧还草

了，农业部给各地一笔钱，要建公益林了，公益林又是另外一个项目，

它跟退耕还林还不是

一回事，像这些情况有一个好，

就是说你是工程， 这个工程把你做完了，作为上级考核下级

我去看看那些地上的草长起来了没有，

退

现在

来说很简单， 退牧还草你说你给我退了多少亩地，

耕还林我们就看看你这个林建起来了没有。

以前大家说， 就带着他到林区周围转一转，

当然没必要了，天上有卫星一拍就知道了。

但是这种都缺乏稳定性， 我们知道很多项目都定了三年，

五年、长的八年，而事实上在

生态保护的过程中， 三年、五年可能嫌短了， 比如说退牧还草，那个草你要叫它长起来是不

容易的，而且退耕还林跟退牧还草我们分开做。这个分开做有个问题，

大家都知道，我们到

，什么

了中国的内蒙古或者是东北地区，中国的北方普遍有一句话叫做“穷种树，富养草”

意思呢， 树相对来说好种， 所以说这个沙漠地这些地方种树不容易， 但是你一旦树要种下去

了，要是成活了，维护的成本很低，而草不一样，风吹草地现牛羊很动人，但是草每年一岁

一枯荣， 你要是通过简单地说我种草， 我要叫沙化现象消除了，

那实现生态环境保护所需要

你说你才给我搞个五

的时间很长， 内蒙古有些同志说我们这个地方怎么着也得给我二十年，

年的项目，八年的项目，他肯定不够。

那么所以这项目为主的补偿机制缺乏稳定性，而且缺乏科学性，不能一个一个项目说，

生态保护是个系统工程， 不能像工业生产一样， 说我生产一个航天的飞船，

它是一个系统工

但是生态保

程但是我每一项是可以分解的，

我甚至能把一个零件分解到一个私营企业里去，

护这个工程不能那样简单地分解，确实要有一个统筹的规划，而且要有一个长期的稳定性，

三年五载想把生态搞好，非常的困难。

（四）生态补偿的标准一刀切，补偿标准偏低

第四，生态补偿的标准一刀切，补偿标准偏低，那么生态补偿，我们经常只是讲说，这

块地上你退耕还林了，我给你多少钱，退牧还草了，我给你多少钱，不要说省与省之间是不 一样的， 一个省的不同的地区也是不一样的，

经常出现的是什么情况，

而你同样的退耕还林

的钱、退牧还草的钱，花下去了，有的地方什么样？水草肥美丰盛，你不要去养羊，不去放 牛很快就长起来了，有的地方是不行的，它缺水，所以表面上来看大家补偿标准是一样的， 但是最后你所收到的效果是不一样，

所以这种一刀切是不行的， 有的地方就感觉我这个标准

有的地方雨水充沛我只要不放牧，

非常偏低， 退了牧也不见得草就很快长起来了， 起来了，大家觉得这个标准挺好。

我很快就

还有跟经济的发达和欠发达有关系， 在乎你，我出去打工挣的钱比你多，

当经济是比较发达的地区的时候， 他觉得我根本不

我就不在放牧了，我走了，那经济欠发达呢他没地方打

那么这样他就会觉得标准偏低。

工，上哪儿打工去， 一跑几百里地也找不到一个打工的地方，

这一种标准偏低“一刀切”还容易产生另外一个问题，真正的农牧民得到的实惠不多， 我们现在已经反反复复看到这样的情况，

一个村， 村长把退耕还林的、 退牧还草的名单交给

退牧还草的钱了， 拿到了种公益林的收入

了一个农业企业， 农业企业拿到了这个退耕还林、

了，给农民仨瓜两枣，农民还拿不到什么钱，但是农民也没办法获得其他受益，我们在“一 刀切” 补偿标准的管理有漏洞的情况下， 造成了农民的实际的受益下降， 在通货膨胀的情况下大家可以看到这个标准很低， 有的生活水平。因此这个方面也是我们存在的问题。

而且补偿标准在现

这些标准使得我们农民和牧民很难维持原

（五）生态保护区面临着要温饱还是要环保的两难抉择

第五个方面的问题是， 生态保护区面临要温饱还是要环保两难的抉择， 中国有一句老话

叫做“靠山吃山、靠水吃水”那么搞了生态保护的话，你就没法靠山吃山、靠水吃水了，我 们就得重新考虑一个问题，这些人靠山不能吃山，靠水不能吃水，他们的生活有了问题了， 他们的温饱有了问题了， 我们怎么样有很妥善的解决办法？这方面的例子很多，

比如三峡库

而现

区就有这样的情况， 原来三峡没有搬迁的时候，农民在那儿靠水就行了，打鱼就行了， 在搞了三峡库区以后，为了保证下游水的干净，他们搞渔业， 区的渔民的生活水平就受到了影响。

还有我们讲的靠山吃山，

这一怎么样，三峡库 你搞了公益林， 你搞了退耕的

不够的情况下又

还林以后， 这些人的生活仅仅靠那一些补助， 我刚才讲大部分人是不够的，

不能靠山吃山， 确实是存在着生活水平下降的问题。 因此， 生态保护区经常面临的问题就是

要温饱，还是要环保的两难的抉择，刚才说的是第五个问题。

（六）以 GDP为核心的政绩指标与生态补偿之间的矛盾

现在我们说一下生态补偿机制面临的第六个问题，我们以

GDP 为核心政绩指标与生态

补偿之间的矛盾。

大家都知道，我们经常批评说保护区不能以

GDP 为考核指标，现在我们推行主体功能

零污染，但是现在确实有一个问题，

大家知道这个

区，我们要求说生态保护区特别是禁止开发区要零排放、

我们对生态保护区我们限定它不能发展经济，

它还需要提供公共服务均等化，

公共服务均等化， 随着经济的发展， 随着全国人民生活水平的提高，

随着全国 GDP 的增加， 它也在慢慢地提高，在这个提高的过程中，你虽说不考核

GDP，但是地方财政收入从哪儿

特别是在没有横向转移支付的

来呢？大家说你就靠转移支付吧，

在现有的转移支付下，

下， 全靠财政的转移支付那点钱，

它是没有办法完成地方所要承担的叫做社会

建设以及与社会建设相关的基本公共服务均等化的指令。所以你用

GDP 来考核的时候，它

事实上是有两重性的，一个考核

GDP，第二个在 GDP 增加的同时，它地方的财政收入也增

GDP 为导向，但是这种批评在中国现实

加，因此有时候我们经常批评人家，说你干嘛要以

社会里头是缺乏说服力的。

为什么？ GDP 现在成了干部提拔的一个标准之一，明着没有这个标准，任何组织部门

都没有说你 GDP 上去了， 我一定要提拔你， 但是中国的现实是什么，

中国的现实是这样的，

或者短期不能及时

你这个地方在我省里的排名靠前，

那你这个地方的干部很容易得到提拔，

提拔，也可以给你增加岗位和指数，比如说一个市领导，人家是 9 个岗位，我可以给你 11

个岗位， 而因为是这个市重要， 或者说市这个岗位我不能增加， 的名额或者副主任的名额，这样对一个地方来说，

我能给你增加政协的副

GDP 就成为一个很重要一个导

向，不仅是一个指数的问题，他工作就好做了，我们经常讲一个干部动一下，底下干部动一 串嘛，所以 GDP 在目前的情况下，你就是不强调它也得追求。

另外，当完全没有 GDP 的时候，地方没有比较稳定的财政收入的时候，确实也难 以完成公共服务均等化提出的要求，

怎么样办好小学， 怎么实现义务教育， 怎么提供医疗保

障，新农合建了，但是也得建医院，建医院的钱哪里来，当然得靠地方财政出钱，所以这种 要么是追求 GDP，要么是追求地方财政收入的情况确实影响了生态的保护。也就是说，你 给它的钱， 它地方的生态保护它感觉到你钱不够，

或者说生态保护的钱够了， 因为都是专款

我基本公共服

专用， 我没有办法用到教育上面， 没有办法用到基本公共服务均等化上面去，

务均等化我没钱了， 他还在搞建设。 因此，我们现有的这种生态补偿不足的情况下，或者说 不到位的情况下，或者说生态保护机制不能统筹使用的制约下，大家追求 地方的财政收入，确实还是影响了生态保护的进程。

GDP 或者是追求

三、完善和健全生态补偿机制的思路和对策建议

（一）建立生态补偿的长效机制

第三个问题，怎么样完善和健全生态补偿的机制。

第一，要建立生态补偿的长效的机制， 大家说这个机制怎么建， 这个机制要根据我们这么多年提出来的一个原则建， 谁受益、 谁补偿， 那么按照主体功能区建设来讲大家知道受益的是哪些地区， 当然是优化开发和重点的开发区， 受损失的是哪些地区， 开发区和禁止

开发区，都禁止你开发了，你还搞什么经济建设， 那么你不搞经济建设你又要保护生态，其他地方受益了，其他地方就应该给你提供生态补偿。

（二）完善财政转移支付制度，健全生态补偿机制

那么第二个，完善财政转移支付制度，健全生态补偿机制。我们刚才说了，对

生态补偿不是说没有钱， 有钱，但是这些钱都分在很多地方，

而且没有非常明确的我这个生

态补偿机制除了专项以外我还能干什么，

那么这今后我们要明确生态补偿机制这个当中所来

重点开区区收来的生态补偿的经费， 不仅要有一些专项的项目，

还得

我们

的钱， 我们要能够干什么，特别是从优化开发区、

给了开发区和禁止开发区， 我们要列一些明确的科目，

有一些一般性的支出。

这一般性的支出用来做什么，用来支持它实现公共服务均等化，实现随着 的增长，全国人民生活提高之后，当地居民的收入也要能够随着 说你在这个过程当中你还真正要考虑一般性的支出， 姓不一定能拿到，人均收入不一定能够随着 生态的移民，当时给了很多钱， 姓生活感觉到他原来天天在吃牛肉，

GDP 在不断

GDP 增长在增长，也就是

专项支出老百

你不要老考虑专项支出，

GDP 增长 7%，它也增长 7%。现在我们有很多

盖房子的钱也有了， 然后专项的经费也有了， 但是老百 现在一个月只能几次牛肉，

为什么， 因为我们给的都是

专项经费，没有给他们一般性的支出，没有考虑它的收入增长，因此，出现了很多的情况， 什么情况？就是这些牧民他已经迁出来了，

迁到一个小镇上， 小镇上也给他盖了很好的房子，

比他那个帐篷强多了，但是这些四五十岁以上的这些人，经常溜溜达达回他原来住的地方， 去干什么继续放牦牛，哪能天天派人管着呢，

管不了，为什么继续放牦牛，这个当然问

就说他放牦牛感觉到生活自 你一叫进城他觉得不自在，

题比较复杂， 有人说他违反规定， 但是确实我们没有考虑问题， 在，但是你到城里来他不自在， 一个人在那个地方自在了几十年， 那么 40、50 这些人你有没有给他很好的基础培训，

说我教你一个什么技术， 让你就有事干，

他吃牛肉很费劲， 我在那随便放两

所以他就回去了。另外， 在城里靠成城里之的那点收入，

头，经常可以打打牙祭， 保持生活水平不下降，保持生活习惯没有太大的改变，因此我们这 个生态补偿机制特别是转移支付制度一定要做重大的改变， 想着专项经费要考虑怎么样能够进行一般性的转移支付， 够有利于地方安置这些生态保护区的老百姓。

还有，我们生态补偿专项的经费还有一个问题，

我们在考虑更多的问题， 不要老 一般性的转移支付搞好了这些才能

的过死， 或者说它都是专项的转移

偷猎的也

支付， 它现在形成一个什么问题，比如说我们有一个省份大家知道，藏羚羊很多，

很多， 结果我们组织了执法队， 管住了， 现在偷猎的人少了， 但是藏羚羊死亡并没有减少多 少，大家说这是为什么？很简单， 我们在那个地区我们花了二三十个亿， 把农牧民的牧区给他一个一个的都圈起来了， 搞了很多铁丝网， 铁丝网是什么呢？改变说我们告诉你就在这个

里边放牧，你不要跑出去了，你自己轮作嘛，你今年在这么放，明年在那儿放，我们都把这个牧区分给了那些人，这个办法不也挺好嘛，分到人了，产权明晰，你就不会在那儿多放，

放以后你那块草少了，结果大家出现什么问题，出现我们意想不到的问题，

退牧还草了，草

确实也还起来了，当然藏羚羊吃草的地方也多了。

但是在藏羚羊有天敌，天敌是狼，狼追藏

羚羊， 藏羚羊唯一的本事是跑， 它没有能力跟狼斗，跑着跑着遇到了栏上的铁丝网，不是被

狼咬死了， 是挂在铁丝网上被狼追上了，

它也是一项专项资金， 这个专项资金的使用显然有

问题，不符合当地的实际情况，就是说生态保护确实好了，藏羚羊也有了更多觅食的空间，

但是生物链条来说， 狼的生存空间也大了， 保护好了， 还有一个好现象， 我们机器在前面开，

狼在后面追，原生态，或者说我们机器在前面开，狗熊在后面跑，跑的挺欢实，都是生态保

护的成果，但是我们就没有预料到藏羚羊被挂在铁丝网上了。

为什么出现这个情况？专项资金，

我们列的科目不合理， 我们没有考虑这个东西立下去

那个项

了，会是有个什么后果， 所以我们不能够想当然地在办公室里考虑这个项目多少钱，

目多少钱， 恐怕还得相信当地， 相信当地的老百姓， 让他们根据当地的情况去执行这些

项目，你只要生态建设搞好了就可以。

最好的生态保护是组织起来， 当时农民工没有解散的时候， 农民工就跟农牧民说的很简单，今年就在这个草场放牧，农民工说的有权威性，今年在这儿放，明年谁都不能放，换个

牧场大家都到那牧场去， 生态就保护起来了， 一家一户很难保护， 是不是我们要把钱花到到刃上而不是要花到刀背上。

因此我们要完善财政转移支付要做的事情很多， 还不是一件两件， 大家说我设个科目，有一个生态保护和转移支付的基金，还是我搞一个转移支付的科目，保证给你钱就行，

保证给你钱， 你给他很多他也做不好， 保证了钱还得让他有适当的自主权， 当然我们经常担心，说这个钱放到他手上， 他会不会喝酒了， 那是你监督的问题， 搞到专项基金以后他就不喝酒嘛，他不照喝嘛，要不然铁丝网能花个几十亿，二三十个亿，所以，我们一定要完善财政转移支付的制度，这样才能很好地完善生态补偿的机制。

（三）建立横向财政转移支付制度

三、建立横向财政转移支付制度，但是在实际操作上，横向的补偿机制必须纵向化，我

们喊这个口号喊了很多年了， “谁受益、谁补偿” ，珠江下游的应该补偿珠江上游的， 长江中 下游的应该补偿长江上游的， 黄河中下游的应该补偿黄河上游的，

但是这么多年， 我们没有 我们

建立这样的补偿机制， 广西曾经跟广东说， 我们为了你们珠江水的清洁和饮用的安全， 做了很多保护工作， 我们失去了很多发展的机会， 做贡献了， 你们广西每年都有很多人到我这里来打工， 广东很有意思， 告诉它说，我们已经给你 他们都取得了收入， 所以你不能再跟

上海自然也不会

我们要什么生态补偿机制了， 只要在这上面不做统筹的组织工作， 轻易给青海补偿。这是很正常的，虽然你是中华水塔，但是不说， 品， 确实就不是说是一个省级产品， 它是一个全国的产品， 转移支付的制度。

我刚才说了它是个公

所以我们要建立横向的财政

当然，你让东部沿海的省份，比如说上海、浙江、江苏就近给青海、甘肃多少钱，这个

事情很难界定，再难界定也得界定，广东应该给广西多少钱，很难界定，但是必须界定。当 然了这个界定以后， 怎么样实现生态补偿资金的转移支付，

那不是说华东地区每个省给青海

多少钱、给甘肃多少钱， 那算起来极为复杂， 而且省际之间要钱不容易，那么这一种横向补 偿机制要能够实现的话，还需要横向补偿纵向化，就是说这些钱，你还是得交到， 再统筹安排究竟多少钱给青海、多少钱给甘肃。

假如让省际之间进行双向的谈判的话，

这个交易成本很高， 补偿机制的效率会非常的低，

定下来以后就按照这个额度给

在中国集权的制度下， 最简单的办法是定一个额度， 财政， 财政把这个钱统筹起来分给上游，

黄河上游、 珠江上游、长江上游的这些省

份，让他们好好地去搞生态保护， 也就是说我们横向的补偿真正能够实现的是要纵向化的操 作。但是这个横向补偿的制度要建立，有了这个制度我们主体功能区就可以很好地推进了， 珠三角地区和我们长三角地区以及京津冀地区肯定是优化开发区，

或者有的省区是重点开发

区，我们肯定是生态的受益区， 所以应该根据优化开发区和重点开发区受益的程度定出一个 补偿的标准来， 作为横向的财政转移支付的一个基数，

在这个基数确定下来以后，

财政 谁补偿，

收钱，收了以后把它分配到长江、 黄河、珠江上游去， 这样才能有效地实现谁受益， 否则谁受益、 谁补偿永远是一句空话， 它必须要有横向补偿纵向化来实现， 间的谈判，省际之间的谈判将来会产生更多的矛盾和问题。

而不能靠省际之

（四）开征生态税，建立生态环境补偿的基金

第四，开征生态税，建立生态环境补偿的基金，这个我们财政正在考虑这个问题，

很快税种就会出来了，应该说在这个基础上再建立生态环境补偿基金也就有了条件了。

（五）健全生态保护的法律和法规

第五，健全生态保护的法律和法规，这方面我们要做的事情很多，法律法规都要健全，

法律法规不健全， 中国最大的毛病是什么？中国最大的毛病不是是法律不健全，

法律健全了，

法律执行的不力， 我们要在这个基础上健全生态保护和生态补偿机制法律法规的基础上我们

加强执行力。

（六）改变政绩考核的指标体系，构建生态保护的职责和评估体系

第六， 改变政绩考核的指标体系，构建生态保护的职责和评估体系。大家都知道，

划定

四大主体功能区以后， 政绩指标体系肯定是不一样的，

那么， 肯定对优化开发区和重点开发

他们也

区他们的经济增长的任务结构调整的任务比较大， 不是说他们不要进行生态保护了，

要对本地区进行生态保护， 在这个同时， 对于开发区和禁止开发区来说， 明显的改变， 那么对于开发话和禁止开发区来说，

政绩指标要有

我们要确定的， 特别是禁止开发区我

们让你 GDP 指标的考核要求权重为零， 也就是说不考核， 但是对生态保护指标的权重很大， 是百分之七十， 百分之八十， 当然这百分之七八十也是会分解的， 湿地环境的保护、 草地的恢复和沙化现象的减少等等， 指标考核体系，当中我们还不能说提拔干部的时候我们唯

可以分解到森林的覆盖率、

但是它的权重必须很大， 而且在政绩

GDP，你别说像我刚才说的，你

GDP 搞的好，给你多增加几个常委的名额，或者说甚至于提拔到上一级机构的来当领导。

我们应该对优化开发区、 重点开发区、 开发区、 禁止开发区这四大主体功能区我们

设定不同权重的指标体系， 指标体系是统一的， 但是权重是不一样的， 优化和重点开发区那 你这个经济建设结构调整我刚才说权重是最大的， 的权重是最大的。

那么对和禁止开发区来说你生态保护

有些指标比如说像区域之间人口流动指标， 我们要求优化开发区和开发区它是不同

的指标，为什么不同的指标？我们希望开发和禁止开发区的劳动力能够流到重点开发区 和优化开发区， 所以比如说同样一个指标，但是它的流向是不一样的， 去计劳动力的流动， 一个是流出， 你流出的多你就干的好，

名称是一样的， 都是

开发区跟禁止开发区流出的

你 多，你就有政绩， 重点开发区和优化开发区你吸收的从和禁止开发区来的劳动力多， 这个政绩就好， 我们必须要有一些这样的标准，

那么在这些标准确定以后，

指标体系必须是

统一的，指标体系有人说，每个地区搞一套指标那不行， 个地区的权重是不一样的。

每个地区都是统一的指标，但是每

那么，当我们把这些指标体系确定下来以后， 给它赋予不同的权重， 我们对于领导干部

的考核也就有了标准，也就是说，我们不能再像以前那样用 我就用这套指标体系，你在禁止开发区你可能 就可能得到提拔，我们不能唯

GDP 来衡量干部，我用什么，

GDP 是零，但是你生态环境保护搞得好，你

GDP 论，这个分，对一个省来说是可以统一排名的，对全国

来说也是可以统一排名的， 统一排名之后只要你的打分高，

在不同的地区之间， 干部就可以

交流互动，你那 GDP 高，是因为你在优化开发区。那么，我们在禁止开发我们生态环境保 护的好，我照样可以提拔到优化开发区。

因此，我们的政绩指标体系要和它的每一个地方领导的责任和职能给挂起钩来，

挂起钩

来就按照这个我来考核你， 这种考核的结果才能起到引领的作用、

导向的作用， 才能彻底打

破 GDP 的崇拜。

在干部制度和考核的标准上我们要对称， 不对称大家就没有动力到禁止开发区和开

发区去了， 只要你对称， 你在禁止开发区和开发区干的很好， 你照样可得到提拔， 甚至

GDP 搞 也就是说

可以提拔到优化开发区和重点开发区，假如你在优化开发区、重点开发区，你虽然 得不错， 但是你结构没调整好你也照样没法提拔， 政绩考核指标要和你的升迁它是对称，

我们必须建立这样对称的机制，

有这样的机制就有好办法， 否则政绩指标的改变改来

我将要换一

改去没用， 你因为把权重负零就行了， 负零了以后我得不到提拔我照样对不起，

个地方， 咱要求调动工作， 咱要求去一个能够创造 GDP 的地方， 这样对生态保护区的建设、 对生态补偿机制的建立绝对是有重大的影响的。

所以我们要建立一个政绩指标和生态保护机制相对称的这么一个评估的体系， 这个体系

简单来说在全国指标体系是统一的，权重是不一样的，最后大排队以后，只要你的分数高， 不管你在哪个地区， 化开发区、虽然你那个

就可以得到正确的评价， 得到相应的提拔，你只要打分低，虽然你在优 GDP 的总量很大，照样不一定能够得到相对应的提升，因此，政绩

指标和评估体系必须是对称的，对称的你才能做到这一点。

（七）以管理创新提高补偿的效率

最后一条， 我们要以管理创新提高补偿的效率。那么，以管理创新提高补偿的效率，最

大的问题在哪？除了我们刚才讲要打破部门的，

要让部门补偿的钱能够集中使用， 能够

在财政部统一的科目下， 既有专项的支出也有一般性的支出之外，

我们还要在地方现行的行

政这方面做些工作。

做什么工作， 现在经常遇到的是主体功能区是以县为基础划定的，

在这种情况下我们要

能够提高生态补偿机制的效率，

我们应该做一些工作， 第一个我们想办法建立复合行政综合

5个县，5

使用补偿基金，不是平均的每个县都一样，比如说我这个生态补偿地区我涉及到

个县你都给同样的钱，那你这个补偿效率肯定是有问题，这个可以通过复合行政进行调节，

来进行补偿。

第二，对特别难协调的，简单的通过县级之间的协调难以完成的就不能用复合行政了，

我们要把保护区， 特别是禁止开发区里头的一些地区，

我们要重新进行行政机构的划分， 本

7

来可能 7 个县属于 3 个市，我就应该把行政区划重新划定，根据保护区的要求我要把这

个县变成一个市，一个市来统筹这

7 个县，这样就能够提高行政的效率。当然，不仅提高行

能够提高生态补偿资金的使用

政效率， 而且我这个生态补偿机制资金的使用能够集中使用，

的效率。

对于一些地广人稀的地方， 我们还可以有第三个办法， 第一个办法是复合行政； 第二个

是撤掉原来的县， 属于不同的市的， 我们重新成立一个市； 第三个办法就是在地广人稀的地区我们撤掉县， 成立保护局。保护局有个什么好处，我们现在的市县都有四大班子，保护局

因为地广人稀， 那我这个局里头基本上是靠生态补偿资金在运行了， 班子变成一大班子， 一大班子在里头统一使用资金，

一套机构就行了， 四大 也能够有 既可以提高资金使用的效率，

效地实现公共服务的均等化。 因为我这个的问题就简单了， 等化要多少钱， 上面给我多少钱，我就办多少事，

我这局我就考虑公共服务均

而且在现行的下，在现在的多部门提

不像我们现在，

供生态补偿资金的情况下， 它更有效率。 为什么？它一个部门对着多个部门， 我们现在是多个部门对多个部门，林业对林业，农业对农业， 要专门对这些地方进行协调，它不需要，

水利对水利， 然后地方领导还

八个部门， 你把钱给

我一个局我就对你十个部门、

我就得了， 给我我就做这些事情，就做生态保护， 降低行政成本， 有效地利用生态补偿的资

金，提高效率，当然对它也要考核，那就简单了，那就省专门考核就行了，因此我们可 以通过行政管理的创新来补偿效率， 来提高生态补偿机制资金的使用效率。

刚才我说的这些，

只是我们近期讨论的一些问题，大家还有更多的行政管理创新的办法。

朋友们，我们希望中国的主体功能区建设在“十二五”期间能够取得突破性的进展，中

国的生态补偿机制能够尽早地健全和完善，

中国的生态文明建设在 “十二五” 期间能够有重

我们有更

大的进展， 我们的生活会更加的美好， 我们有更多的蓝天和白云留给我们的子孙，

多的资源让我们的子孙实现可持续的发展。

谢谢大家。