疫情背景下提升财政支农效率的对策研究

作者：谭波 董学领

来源：《财政监督》 2020年第9期

谭波 董学领

【摘 要】新冠疫情期间，国家和各级不断出台专项财政支农，财政支农效果和支农效率也逐渐成为研究关注的重点。疫情下的危机处理对农村生产生活产生较大冲击。“新农村”建设和“乡村振兴”战略的实施为农村缓解危机和其他冲击提供了坚实的物质基础。财政是解决社会经济问题的核心手段，财政效率是国家利用财政支出解决经济问题的衡量标准。通过财政支农，激活农村经济，实现农村消费带动城镇经济，搞活全盘经济是研究的主要内容，也是探寻财政支农过程中的有效途径和方法。

【关键词】疫情冲击 财政支农 效率提升 对策

一、引言

财政支农是我国针对乡村经济稳步发展而制定的必要策略之一，财政支农效率的高低对于整体支农效果起重大作用。由于农业弱质性的特点，当农业生产受到恶劣天气、突发性地质灾害和生产消费供需结构性差异等因素时，农产品价格波动，进而导致农民减产减收的情况。新冠疫情的来袭对人民的生命健康产生较大影响。和地方各级及时采取应对措施，城镇居民居家隔离，农村也实现自我封闭。餐饮旅游等服务业经济造成较大损失。农业作为人民生活基本生活资料的来源，受疫情的影响，农产品交易停滞，农业种植受限。相比城市而言，农村受影响规模有限，但此次疫情发生在春季，对农业的播种生产也造成较大的冲击。受这些客观因素以及疫情影响，国家层面要求对农业生产和农民增收制定相应的补贴，从而保证农业生产在疫情后尽快恢复到健康运作的局面。

农业生产的自然风险和经济风险的双重特性决定了其脆弱性，农业生产季度周期性决定了其应及时抓住播种生产的有利时机，利用财政支农在此节点上显得至关重要。因此，农业的稳定发展就要求的相关部门应当加大对农业基础建设的投入，加大财政支农的力度和效率。近年来，宽松的经济使财政支出加大，财政赤字压力相对较大。疫情冲击造成经济的降低，一方面缩紧财政来源，另一方面也要求加大财政支出力度，这将有可能进一步加大各级财政赤字压力。短期内，要恢复经济活力，提高财政收入和减少开支显得不太可能。提高财政支出的效率成为解决问题的重点方向。可以看出，近年来乡村振兴的实施为农村基础设施建设提供了较大的活力，取得了非凡成果。较多的财政投入到农业领域，但财政支农效率提升依旧是重要的热门课题。就我国的财政投资结构而言，财政支农增速增加，从wind经济数据得知，近年来占比一直在10%左右徘徊。

在面对疫情等突发事件的应急管理方面，采取财政手段是解决突发事件的重要手段。突发事件管理是在该事件爆发的前期、中期、后期三个阶段的全过程中，分别进行快速的准确预警、有效的控制和积极处理，以求将突发事件造成的损失降到最低值。而在应急突发事件方面，我国地方在应对突发事件时没有形成、企业、社会共同应对的完整的网络体系，导致行政管理方式的责任模糊、方式单一。突发事件管理方面的经验为此次研究疫情突发新形势背景下稳定农业的财政途径提供参考。

财政支农一直是研究农业相关课题的热点。在对国内外财政支农研究方面的文献梳理过程中，发现主要从农业信贷和补贴渠道进行研究。财政农业支出规模与相应的经济水平和农业发展情况显著相关。我国农业支出资金整体效率不高且逐年下降。农业信贷是影响农村经济发

展的最主要条件之一，存在一定的滞后性，而财政支农资金没能发挥出对农业发展的积极促进作用，导致其配置效率也是非常有限的。投入产出比率对财政支农效率的作用也是有限的，只有适当的财政投入产出规模才有利于提高其效率水平。另外，财政支农资金配置总效率呈下降趋势。其效率下降原因主要在于支农资金相对量的波动以及资金管理监管的不明确。我国财政支农存在规模较小、方式不合理、资金利用率低、支农关键不突出、投入不完善等问题。在农民收入对财政支农支出的影响方面，农民长期收入水平对的农村卫生财政支出效率和农民短期收入水平的影响不同。从财政支农和农民收入之间的关系，农业基建投入对农民增收影响较小，农业的补贴以及积极的支援农村生产支出更有助于农民增收。最近几年来我国财政支农支出的规模在逐渐上升，实际上，我国财政支农支出的相对规模在逐渐下降，国家财政支农支出的经济效率也在逐渐下降。在提高财政支农效率的问题上，应从以下两方面着手：首先是合理定位在农业农村发展的角色；其次进一步完善间的转移支付制度，实

现公共财政对农业投资职能的转变，即由微观管理向宏观管理、由分散投入向集中投入的转变。

二、疫情影响下的财政支农现状

财政支农是推进农村脱贫的重要举措，是实现乡村振兴的基础性工作。2020年上半年，全国流行的新型冠状病毒疫情给我国人民生命与财产安全造成了巨大的影响和损失。根据农业农村部公布的相关数据，2020年3月，为在疫情下保障春季耕作生产，财政部向农业发放补贴1.4亿元，扶持2.6万台农户购置机具约4万套（台）。疫情期间同时鼓励调动生产农机2000万套（台），检修机具620万台，指导培训机手200万人次，有力地保障农业生产的顺利进行。河南、山东等农业大省的部分地区的农产品生产运输和贸易产生较大阻碍，甚至产生了“菜烂田间头”现象，农具种子买不到在农村较为常见。一年之计在于春，农时误则阻碍半年收成，亟待运用财政支农对此方面的问题加以解决。

当前，我国财政支出存在的问题较多，首先是财政赤字过大问题。财政赤字过大会给地方增加压力，适度的财政赤字可以刺激经济增长。中经网显示，根据2019年统计年鉴相关数据，2018年我国财政赤字高达2.38万亿元，其中财政1.55万亿元，地方性财政赤字8300亿元，而2019年赤字率依旧走高。但财政支农比重有所下降。随着乡村振兴和精准扶贫的顺利开展，财政投资支出更倾向于农村生产生活基础设施建设方面。2020年2月，财政部预拨14亿元用于建设水利、防洪和病虫害等方面。体现了疫情防控形势下我国对农业生产和防范灾害的重视。2020年3月，财政部颁布了《农业机械报废更新补贴实施指导意见》，将继续提高农业生产的机械动力相关补贴。农村公路、电网、网线的引进和普及，为打开农村居民对消费相关产品如手机等智能设备的市场奠定基础。从长远来看，这些现代基础设施项目的落实将促进实现农业现代化和智能化，无疑将同时促进提升财政支农效率。

三、财政支农过程中存在的问题

疫情背景下对财政支农效率的改善是检验财政支农应急反应能力的“试金石”，对疫情后农业复工复产和进一步调整优化财政支农效率至关重要。我国各级这几年适度宽松的赤字财政加大了财政压力。乡村振兴、扶贫攻坚在供给侧改革的背景下客观上促成了收入渠道紧缩而支出力度加大的局面形成。2020年春季新冠状病毒疫情客观上对短期经济造成较大的冲击。疫情尤其使得财政支出压力加大，农业是国民生活基础，农业稳则经济韧性足。所以，财政支农效率的提升将对疫情背景下的农村生产有很大修复作用，对疫情后的经济复苏将产生基础性作用。

首先需要对财政支农结构加以了解，财政支农主要可分为“三农”基建（生产生活方

面）、科研投入、粮食等农产品结构调整补贴、生态改善、抗灾救助、农村扶贫等方面的支持。疫情背景下的农村为载体的经济体暂时封闭以及各城市的管制一定程度上阻碍了涉农生产物资的流动，从而出现了农资（肥料、种子、生产器具）的暂时性短缺。以往农村市场的信息失真

及不对称方面的问题在疫情后实施的行政管制过程中更加凸显，农产品流通市场范围急剧缩小。疫情的蔓延导致农村诸多问题的暴露，比如农产品运输和保鲜的冷链物流科技环节的薄弱，导致农产品滞销损失，供需出现了断层，农产品（蔬菜、瓜果等）错失出售良机，种植农户被迫将农产品铲除抛弃，一定程度上使农业生产遭受损失。

财政支农效率较低的实际情况可总结如下：财政支农渠道和资金流量的不透明，和地方的财政权力和行政事权出现不匹配，涉农科技研发推广支出少以及补贴力度小等方面。财政支农规模在财政支出方面的比重偏少，导致财政支农力量薄弱。因此，财政支农的结构和强度都需要优化，这样才能提高财政支农效率。

（一）资金投入总量略显不足

新冠肺炎疫情对中国经济的损害巨大，经国家统计局初步核算，我国一季度国内生产总值206504亿元，按可比价格计算，同比下降6.8%。分产业看，第一产业增加值10186亿元，下降3.2%；第二产业增加值73638亿元，下降9.6%；第三产业增加值122680亿元，下降5.2%，这就要求在后续农村经济复苏发展过程中优化财政支农，及时有效地增加支农资金总量，特别是较为落后的偏远地区以及还在脱贫摘帽区徘徊的贫困县，支农资金要有所倾斜和定点扶持。

（二）央地财政权力和行政事权出现不匹配现象

相比，地方更多关注投资见效快、收益高的公共领域，而对关注的农业生产性支出、农业基础设施支出相对比重较低；在基本建设领域，大中型水利、生态建设资金比重较多，而对中小型农业基础设施投资偏少；在支农投入上，用于流通环节的补贴力度偏高，而用于生产补贴力度则较低。

（三）财政支农监管体系不完善

对于涉农项目财政补贴机制来说，存在很多“暗补”操作，主要是“跑、冒、滴、漏”问题较多，农民并没有得到相应的优惠，对积极的农业生产刺激作用不大；另外短期化支农补贴的行为，不重视长远规划，使补贴目标多集中在粮、油、蔬菜等主要农产品。对地方转移支付的总体目标不明确，各种转移支付形式之间各自为政，使得转移支付资金分散，效果不明显。同时掌管和分配拨款的部门繁多，转移支付的管理分散，形成多头管理。转移支付款项不透明，资金分散，存在浪费和低效率的现象。财政部对于财政转移支付的集制定、预算、拨款、监督于一身，不符合分权与制衡的原则，易出现“寻租”行为。

（四）财政支农结构不合理

欧美发达国家财政支农结构重视一般表现为农业科技教育投入为首位，其次是农业基础设施建设投入，最后为财政支农建设投入。但是我国财政支农结构重视程度第一的为财政支农建设投入，其次是农业基础设施建设投入，最后是农业科技教育投入。财政支农建设投入份额达到60%，但是在农业科技教育投入上占比不足两成，造成财政支农效率及成果转化率不高。

四、提高财政支农效率的对策建议

（一）扩大支农的规模保证支农支出持续增长

我国经济存在着明显的城乡二元经济问题，说明我国农业所处的地位是弱势的，同时我国是农业大国，农业是至关重要的。扶农支农是我国长期以来的重要课题。财政支农规模的大小代表扶农力度的强弱，受WTO《农业协议》约束，我国财政支农一般不会采取直接价格支持，

多采取农村基础设施建设等间接支持。农业在农业生产、加工和冷链物流等放慢时都显现出明显的脆弱性。农村公路交通、生产废料工具、农田水利、农村电网、脱贫等方面需要进一步地建设援助。总之，财政支农的方方面面需求都比较多且金额巨大，甚至有些投入风险较大，需要不计回报，因此这也在一定程度上降低了财政支农的效率。所以，财政支农要有公益性项目支持的同时也要有经济盈利性项目作支撑。提高财政支农效率应从后者着手，扩大对农业科技研发推广上的投入，包括组建农艺师团队、农讲所、农科所等扩大农村知识积累量。财政支农的规模受财政资金和赤字率所限，应当利用财政支农资金来促进农村金融信贷，从而增加杠杆率。同时，促进农村PPP模式项目推行。

同农业发达国家的财政支农资金占财政比相比，我国财政支农在科技研发方面还有所欠缺。因此，加大财政支农规模并向国际发达国家先进农业模式学习，也是实现乡村振兴、完成精准扶贫目标的要求。在疫情对农村经济的冲击时期，应加大对农业春耕等农事的扶持和补贴，积极为农村调动农用物资，为农忙敞开绿灯。长期而言，这是为现代农业和农业现代化的基础设施建设打基础，尽快推动现代农业的到来，进而在长期的过程中实现财政支农效率的最大化。财政支农是一项长期、回报周期长、风险较大的工程，相比其他高利领域（如房产），特别是在财政赤字较高、财政来源紧缩的情况下，财政支农很容易缩水。因此，需要建立起稳定的财政支农体系并坚持执行。

（二）实现财权事权的合理匹配，为支农保障财税来源

我国在1994年推行税制改革，加大的财政权，为财政支农提供资金来源和基础。但同时和地方之间权责义务的不明晰造成权力交叠和义务真空的现象。财政来源伴随着2016年后房地产迅猛崛起而增加，为近几年的农村生产基础设施建设提供财政来源。随着乡村振兴和精准扶贫大力向农村倾斜，财政支农方面成为近两年的重点热点。但近年来地方推崇“赤字财政”，供给侧改革下中小企业受到不良影响，加之地方在房地产和土地财政上受限，导致地方财税来源紧缩。因此，财政支农的可持续性也会受到影响。地方财权紧缩，但地方行政治理任务和农村基建投入及扶贫支出经济目标任务依旧艰巨。处理好地方的财权和事权关系以及和地方之间的关系对财政支农的可持续性和效率改善十分重要。

首先，应根据新时代形势的变化采取相应的和地方财税改革，以适应地方执行能力推进的需要。其次，地方合理制定地方目标，避免因规划失误而造成财政损失。结合目标，积极参与制定规划和目标的过程中，并申请相应的财政拨款。在完成和地方目标任务的同时，保持地方的财政活力和效率。第三，地方应积极合理利用的优惠，积极引进企业、申请项目，拓宽财税来源，在开源同时做好节流，减少不必要的财政开支。对和地方之间的财政和事权关系，可以通过法律和制度进行与保障。应充分调研并吸纳地方和其他经济主体的建议，及时评估地方发展和要求之间的关系。

（三）建立和健全我国财政支农支出的法律体系

改革开放后，1993年《农业法》颁布并指出要逐年提高农业投入。2004年，我国实现了农业“四税”的减免。减轻农民负担，增加农民生产的积极性。“新农合”的开展，进一步完善了财政支农的结构和体系。但我国财政支农方面依旧存在很多问题，导致财政支农低效。解决财政支农效率低问题，就应当从解决财政支农过程中的投资方向和投资结构不透明问题着手。不透明过程会产生贪腐、寻租问题。因此，应健全各级财政支农公开和监督法律体系。近年来国家在支农方面的法律和在宏观层面已经构成较全面体系，体现了国家对农业生产发展的重视程度，疫情的冲击一方面体现出近年来我国农业基建的成效，对农业外部冲击呈现出一定的抵抗性。但也暴露出农业生产的不足及缺陷。首先是农产品保鲜技术和冷链等农业科技

建设欠缺，农业生产方面的问题和短板突出，需要通过法律化和制度化，对问题进行专业化解决，通过弥补法律和制度方面的不足和漏洞，将问题消除于萌芽状态。其次，财政支农主要问题之一是增速慢，与GDP增速规模和财政支出比重相比占比减少，支出具有较强的随意性，支农结构和支农数量投入受外界因素（如关系、信息等）影响较大，因此具有随意变动性。最后就是波动性，受每年影响，每年的经济问题的侧重点不一样，因而财政的倾斜程度就会受影响，财政支农数目就会产生波动，进而影响基础设施建设的稳定性，导致财政支农效率不高。因此，应精细化科学立法，完善财政支出法律监管约束，形成各级和地方的配套法律系统。科学地进行财政评估和效率评估，并根据结果及时调整，保障财政支农的稳定性、透明性和科学性。在此，可以借鉴欧美发达国家财政支农法律方案。调动各方主体在“三农”建设方面的积极性，建立包括财政收入、财政支出、财政资金使用和效果评估在内的一整套评测、监管的法律法规体系。既要对财政支农领域和对象的必要性预先进行科学评测，还要对资金去向、受益主体和受益范围进行追踪。对存在欺诈、违法、骗取财政优惠的行为和主体进行预防和惩治。财政支农的实施和倾斜应结合当前乡村振兴和精准扶贫两大重要背景和方向展开。虽然受疫情冲击较大，但我国实现全面脱贫和全面建成小康社会的目标必将完成。因此，在提升农村环境生活水平和生产效率的基本目标下，财政支农仍需要根据时代和社会的变化而变得更加健全，这就需要及时调整法律和相应的制度设计，提高财政支农精准度和效率。

（四）调整和优化支农支出的结构

针对财政支农在结构方面的不科学和不合理性造成的低效率问题，各级可加快对财政支农的结构进行优化。首先要结合乡村振兴和扶贫攻坚的宏观背景目标，明确财政支农目标。针对不同问题有针对性地提供财政支持。在财政支农方面，通过财政投资和财政补贴方式对农业生产和农村建设提供扶持。要重点突出农业生产性投入，借此增加财政的投入产出比，提高生产效率。从农业产业链方面来看，农产品生产端的主体是农户，加工端则是企业。因此要将财政支农效益保留在农户端，就可以通过将补贴的重点放在农户方面（即农产品生产补贴，包括生产资料等），而针对流通环节。可采取减税的财政措施对农产品流通环节加以财政支持。除了直接性在农业生产加工链条对财政支农结构着手。还可以从农业各方面的平行结构层次着手，如农业科技、农村金融、农业保险、农村生活基础建设等方面。加大对科技金融方面的调节，这样就可以通过涉农金融机构和金融组织加以优惠和规范。对资信良好的金融企业，可以在该领域进行协作，比如农村公共物品建设可以采取和企业合作的形式，增加财政资金杠杆率。运用较少的财政资金调动社会更多的资金投入到农村公共物品及基础建设上来，从而促进农业经济稳定运行。疫情造成的我国城市经济停滞波动，再次说明了我国农村经济的平稳性可吸纳国内经济波动。因此，要加强农村经济基础的稳定，调节财政支农的结构，稳固农村重要产业和基础设施，有利于农村经济的稳定运行，加强对城市经济和全国经济波动的吸收。各级根据不同地区农业生产结构面临的不同问题要对财政支农结构进行优化。

五、结论

疫情的产生和蔓延采取的隔离封闭措施给全国经济的运行产生巨大的影响。我国存在城乡二元结构，相比城市经济而言，农村经济结构和组织形式具有更强的封闭性和易隔离性。因此在应对2003年的非典型肺炎和2020年的新冠状病毒肺炎过程中，农村经济在应对疫情等突发事件过程中都保持着相对的性。农村的分散性，决定了其能在疫情等突发公共卫生事件的产生时还可及时采取封闭措施，减少疫情的波动蔓延。因此，农村经济对城市经济的波动具有一定的吸收和缓解作用。

当今世界经济日益全球化，自然灾害的冲击使城市经济在应对波动时更加脆弱。而我国的农村经济则成为城市经济复苏的基础。因此，强化农业生产保障经济安全至关重要。疫情下加大财政支农投入提高财政效率的作用就显得更加突出。2020年3月，我国针对疫情影响和保障中长期经济运行，推出“三保”（保民生、保工资、保运转）的措施。2020年4月，

政治局开会又提出“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。因此，更加需要加强国民经济的恢复力度，同时合理使用财政资金，加强地方交流，统筹财政资金在疫情期间的支出结转，优化财政支出结构，根据不同事情不同程度合理地规划安排财政支出顺序。短期内疫情影响较强，应加强对农业生产和民生方面的投入，这样可以实现见效快的效果以加强应急。而中长期过程中应加快建设农村基础设施、科技等方面的投入。以加强农村经济韧性，对将来的未知危机提供较强的缓解空间。随着我国城乡经济交流的加快，乡村性有所降低。但随着基础设施建设和科技投入规模的加大，财政支农的效率将会得到持久的提升，财政支农效率提升会加快农村基建和制度的完善，我国农村经济会随着各方面制度的完善而变得更加坚韧。

（基金项目：河南省制度理论研究会2020年度一般课题“重大疫情防控、公共卫生事件中发挥职能作用的思考”[RDYJ〈2020〉B13]的阶段性成果）

（作者单位：海南大学、河南工业大学）

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（本栏目责任编辑：尹情）