重庆科技学院学报（社会科学版）２０１５年第４期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｎｏ．４ ２０１５ 自然垄断行业中的经济牲规制分新 以石油行业为例 白银 元 摘要：随着我国成为世界第二大经济体，国家经济持续繁荣，与国际经济联系越来越密切，对规制提出了新的复杂 要求。自然垄断行业作为我国国民经济的重要部分，对我国经济平稳安全发展起着重要作用。在其中扮演何种角色 值得我们研究。从经济性规制不同方面来论述对石油行业所进行的管理，发现当前经济规制存在的一些问题， 从而对更加合理有效的进行规制提出对策建议。 关键词：自然垄断行业，经济性规制，石油行业 中图分类号：Ｆ４０７．２２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３—１９９９（２０１５）０４—００６１－０３ 作者简介：白银元（１９９３－），男，北京化工大学（北京１０２２００）文法学院２０１４级公共管理专业研究生，研究方向为民族地 区公共管理专业。 收稿日期：２０１５—０３—１２ 一、研究背景 然垄断格局。１９９２年能源部撤销，我国形成中国石油 天然气总公司、中国石油化工总公司、中国海洋石油 总公司三足鼎立的局面，由直接领导。１９９８年 成立两个特大型石油石化集团——中国石油天然气 集团公司、中国石油化工集团公司 ］。１９９９年国家经 （一）自然垄断行业 一般意义上自然垄断行业是指面对一定规模的 市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能 够以更低的成本供应市场。现实中的自然垄断行业 贸委发布《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品 油流通秩序的意见》，规定国内各炼油厂生产的成品 油，要全部交由中石油、中石化的批发企业经营，其 他企业不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。２０００ 以公用事业为主，如供水、供电、煤气供应等。由于存 在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，使 提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物 品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业 （寡头垄断）的概率很高ｎ］。这些自然垄断行业的初始 投资往往十分巨大，像石油行业前期需要铺设石油 管道和石油基地的建设，如果完全由市场调节， 不加以适当规制，可能使资源得不到最优配置，不利 于社会整体利益的发展。 （二）经济性规制 年三大石油集团公司分别组建有限公司并上市。截 止至２０１０年，三大石油公司在国内生产原油近１．９ 亿吨，占国内市场原油消费量的４２．３％；中国５０％批 准建设的加油站统一由中石化、中石油负责；８０％以 上的油源被三大石油公司控制。 二、对石油行业的经济性规制 我国市场经济起步晚，发展程度还较低，因此石 油行业的自然垄断打上了深刻的干预烙印。我 规制是市场经济国家不可或缺的 。一般来说市场对经济的调节是“看不见的手”， 而对经济的规制是“看得见的手”＿２］。规制一 般包括经济性规制、社会性规制、行政性规制三种， 国在对石油行业干预中采取了大量的规制手 段，其中最主要的是经济性规制。它主要从四个方面 来采取经济性规制。 （一）企业进退方面 我国对石油产业进退方面进行了严格的限 其中最主要的是经济性规制。经济性规制主要关注 在约束企业定价、进入与退出等方面的作用，重 点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业，其 目的主要是为了防止资源配置的低效率和确保服务 制。１９９２年正式确立了企业的进入标准，奠定了 三大寡头垄断的局面。对小型民营企业的进入 进行了严格。在１９９４年到１９９８年期间，面对大 量民营企业的进入，三大寡头支撑不住，于是１９９９ 供给的公平性。它主要包括四个方面：企业的进退、 产品服务的定价、产量规制、产品质量口］。 （三）我国石油行业 我国石油行业是在行政权力干预形成的自 一年发布了《关于清理整顿小炼油厂和规范原油、成品 ６１— 油流通秩序的意见》，其他民营公司全部由中石油、 中石化依法划转、联营参股、收购［５ ３ ｏ ２００１年，重 （四）产品质量方面 石油产品由于原油产地不同会出现不同标准的 石油产品。目前，对于石油产品质量监督，在层 新明确了两大石油集团的专营权；２００２年，正式 明确了民营石油企业关闭转移或者被中石油、中石 化集团收购参股。虽然在２００５年发文表示允 面有各级石油产品质量监督检验中心。对于石油质 量的限定，我国目前最新采用的是第五阶段车用汽 许非公有制经济进入石油行业，但是在三大国有垄 断寡头发展十年的石油行业中已经没有民营企业有 大力发展的空间，很难有民间资本可以与三大国有 企业匹敌。 油国家标准。与第四阶段车用汽油国家标准相比较， 新标准的硫、锰、烯烃含量均有所降低，有助于减少 机动车排放污染物。这主要是出于对环境保护角度 来制定的，通过对石油质量的限定，来减少对环境的 负外部性，增加社会整体效益，减少环境污染。 （二）产品定价方面 目前国际上主要原油价格由美国西德克萨斯州 轻质原油（ＷＴＩ）、英国北海布伦特原油（ＢＲＥＮＴ）和中 东阿联酋迪拜原油（ＤＵＢＡＩ）三大市场决定，分不同地 区使用不同的原油价格标准。我国原油价格确定长 期受管制。１９９８年以前，我国石油价格调整一直 由确定，往往很长时间进行一次调整，很少根据 三、经济性规制中的问题 在对石油产业进行经济性规制时也会出现 规制失灵的问题。主要包括以下几个方面。 （一）规制成本过高 规制成本可以分为两类。一类是经济性规 制实施成本。随着我国经济的快速发展，经济性规制 手段越来越多，投入人力物力越来越多。在对整 个石油行业时，必然会遇到行业阻力，需要 在信息不对称的情况下进行壁垒的清除，这就需要 投入大量的行政成本来应对越来越复杂的石油行业 国内外石油供需发生变化。１９９８年６月国家计委出 台《原油成品油价格改革方案》，开始采用由主要国 际市场原油价格确定国内原油的“基准价”，各油田 以此为依据，根据相近品质国际原油价格确定其油 价。２００１年１１月我国国内成品油价格开始参照新加 坡、鹿特丹、纽约三地市场价格调整国内成品油价 的变化。另一类是石油行业为应对经济性规制 所需要投入的成本和采取的措施。例如，石油企业为 达到环保新标准而采取的技术更新，必然会投入一 格，当国际油价上下波动幅度在５％一８％的范围内时 保持油价不变，超过这一范围时由国家调整 零售中准价。２００９年国家出台《石油价格管理 办法》，确定当国际市场原油连续２２个工作日移动 平均价格变化超过４％时，可相应调整国内成品油价 定的资金技术，这样就增加了企业的成本。因此，在 对自然垄断行业进行经济性规制是必然需要考 虑规制成本和效益，来决定规制的实施。 （二）规制过程中存在寻租问题 格，石油价格也越来越与国际接轨，对石油行政 性定价作用削弱。２０１３年国家颁布《关于进一 步完善成品油价格形成机制的通知》，规定成品油调 价周期由２２个工作日调整到１Ｏ个工作日，石油价 寻租是指以行政权力为主要手段寻求 其利益最大化行为或过程。通过寻租行为来使 少数企业获得利益的最大化，同时获得自己本部门 或个人的利益。实施规制的目的是为了增加社 会效益，减少社会公共福利的损失，满足社会大多数 人的利益需求，最大程度地减少损害社会公共利益 格变动更加国际化，符合市场调节规律。 （三）产品产量方面 石油行业是卖方市场，整个石油产业链是由原 油或者成品油价格决定的。因此，在整个产业中谁控 的行为。但是，在经济性规制实施过程中，地方 出于不同利益的考虑，会运用手中的权力来换取本 部门或地区的利益。例如，目前各地频发环境问题引 制了原油的生产，谁就处于产业链的顶端。我国石油 开采主要是由主导完成的，三大石油公司的原 油产量占全国原油产量的９０％以上。以２０１０年为 例，中石油产油１０ ５４１万吨，占全国总产量的５１．９３％； 发的群聚性事件，大部分是由于地区追求经济 效益而损失本地环境所换取大型项目的落成。在中 石化宁波ＰＸ项目引发村民集体上访导致群体事件 中石化产油４ ２５３万吨，占全国总产量的２０．９５％；中 海油产油４ １６７万吨，占全国总产量２０．５３％；三大石 油公司占全国总产油量的９３．４１％。通过对国有 中，就有寻租的影子。在该项目未实施合理有效 的环境保护措施之前，当地竟然批准项目建设， 从而导致当地村民的反对。为了寻求政绩和经 垄断行业的管控，实现对石油产量的管制。虽然 我国自１９９３年已经成为石油完全净进口国，但是政 府严格控制每年石油进口数量。因此，石油产量在技 术不变的前提下主要受我国的管制。 一济效益，忽视了环境和社会效益。因此，在自然 垄断行业中的经济性规制要防止寻租行为的出现。 （三）经济性规制存在明显的滞后性 一般决策都需要有一个政治周期，制 ６２— 定需要经过论证和讨论通过才能实施。因此，政 府经济性规制具有一定时期的稳定性、时效性。相对 于经济活动的复杂多变性，很难对经济活动中 进行严格审计管理，杜绝油老虎的出现，维护社会公 共利益，防止官商权钱交易，对不同部门进行具体的 措施，保证石油等垄断行业的可持续发展。 （三）扩大激励性规制，实施民主化规制 的各种情况都掌握，制定的经济性规制对于变化的 经济活动具有滞后性。同时，在对企业行为进行 经济性规制制定时，企业会对此进行改正或隐藏，尽 量避免的管制，实现自己利益的最大化。在石油 行业中，成品油的价格调整是在国际三大石油交易 以往传统型对垄断行业的经济性规制大多 采用管制型措施来加以管理，在当前服务型的 构建过程中，更多是强调的服务意识和民主精 神。因此，在对石油行业的管制中，要减少行政性干 市场加权平均变动超过一定幅度才会进行调整，这 就造成我国油价与国际市场的不一致性，从而促发市 预的措施，尽量实施激励性措施。这样，在规制 实施中一方面可以减少实施的阻力，另一方面 可以实现对企业的激励作用，使规制措施更容易的 场投机行为，影响市场秩序的正常运行。 落实。同时，在经济性规制的制定过程中，要重视非 四、对策建议 营利组织和社会的意见，重视与非营利组织的合作， （一）合理把握经济性规制的度 降低规制成本。在经济性规制实施过程中，要紧听民 我国经济成功的关键在于逐步解除经济规制， 意，顺民心，及时修正规制不合理的地方，让经济性 尤其是价格和进入方面的规制，使我国经济获得活 规制在实施中不断完善和发展。另外，要正式社会组 力 ６］。作为经济性规制的主要策划者，在制 织的监督，不断改正实施方法和措施，实现民主化和 定时要合理把握经济性规制的维度，既要放松规制， 科学化发展。 又要加强规制 ］。在石油行业的发展中，起初对 总之，自然垄断行业作为垄断行业，必然需要政 石油行业的进退进行了严格的，主要是出于我 府加强对其管制，尽量减少垄断的弊端。但是， 国战略安全和当时计划经济的国情出发制定的。随 在管制过程中又不能管制过多，以免压制了行业的 着我国加入ＷＴＯ，经济国际化趋势加强，虽然在 活力和生产积极性。放松管制，在实施过程中要合理 ２００５年放宽了准入条件，允许民营企业的进入，但是 把握经济性管制的维度，提倡民主精神，加大激励型 应如何促进民营企业的合理发展，实现公平的竞争 规制的实施，加强对规制全过程的监督，使规制 环境，仍然需要放松对企业的进入规制，加大对 在合理有效的环境中运行。 企业的扶持。同时，要三大垄断国有企业的寻租 参考文献： 行为，实现公平合理的石油行业发展环境，实现石油 ［１】班莹梅．自然垄断产业价格规制理论与方法研究［Ｄ１．北京： 行业的可持续发展。 华北电力大学，２００３． 【２１王健，王红梅．中国特色规制理论新［Ｊ】．中国行政管理． （二）加强对经济性规制的监督 ２００９（３）。 作为规制的制定者和实施者，既是权力的 【３】胡琰琰．我国石油行业寡头垄断与规制的完善［Ｊ］＿西安 拥有者又是规制的裁判者，需要有一个合理可行的 石油大学学报（社会科学版）．２０１３（３）． 监督机制来制约经济性规制的运行，使权力在 ［４１于良春．自然垄断行业规制理论与研究【Ｄ】．长春： 阳光下运行。一方面，在制定经济性规制时，要 吉林大学，２００４． 提高决策的透明度和公开度。经济性规制的制定要 ［５】刘奕．我国的行政垄断及其规制：以石油行业为角度的探析 合乎实际，符合，防止出现“拍脑门”、“一刀切” 【Ｊ】．生产力研究．２００９（７）． 的决断。另一方面，在规制的实施过程中，要严格按 ［６］张丽娜．我国规制理论研究综述［Ｊ］．中国行政管理，２００６ （１２）． 照运行机制实施，防止权力滥用鹕］。对于石油行业这 【７】陈本强．自然垄断规制理论研究：兼论我ｔ￥１电力产业政 些自然垄断行业来说，一方面在制定经济性规 府规制改革［Ｄ］．昆明：云南财经大学，２０１０． 制时，要充分考虑自然垄断行业的特点，在制度设计 【８】于良春．论自然垄断与自然垄断产业的规制【Ｊ１．中国工 时就对垄断企业进行规制，多进行试点，逐步推 业经济．２００４（２）． 广；另一方面，就要对地方各垄断子公司的经营行为 （编辑：唐龙） 一６３—
