耕地“非粮化”问题、成因及对策

声明：《中国⼟地》所刊载⽂章皆为原创。

2020年7⽉，领导在全国粮⾷安全责任制考核⼯作动员部署视频会议上指出，要全⾯加强耕地保护和⽤途管制，防⽌过度“⾮粮化”特别是“⾮⾷物化”，坚决保住中华民族的“铁饭碗”。笔者认为，防⽌过度“⾮粮化”必须准确把握我国现阶段“⾮粮化”的成因，分析其影响，才能有针对性地拿出有效措施，切实解决问题。耕地“⾮粮化”问题严重且区域差异较⼤

从实地调查情况来看，我国耕地“⾮粮化”现象呈现逐步扩⼤趋势。通过实地调查并结合统计数据，初步判断⽬前我国耕地“⾮粮化”率约为27%，但是全国各地区耕地“⾮粮化”的类型、程度存在差异。第⼀种是⾷物性⽣产的“⾮粮化”。华东地区主要种植茶叶、柑橘、油料等，“⾮粮化”率约为21%；华南地区除种植橡胶外，主要种植⽢蔗、⾹蕉、菠萝、⽕龙果等热带⽔果，“⾮粮化”率约为41%；华北地区主要是⼭区种植苹果、梨、板栗等，“⾮粮化”率约为10%；华中地区主要是稻⽥蟹、油料、茶叶等，“⾮粮化”率约为34%；西南地区主要是种植花卉、茶叶、烤烟、柑橘等，“⾮粮化”率约为46%；西北地区主要是种植苹果、⾹梨、哈密⽠等，“⾮粮化”率约为32%；东北地区“⾮粮化”现象不明显，“⾮粮化”率约为7%；黄⼟⾼原地区主要种植苹果，“⾮粮化”⽐例为30%左右。第⼆种是⾮⾷物性⽣产的“⾮粮化”，如：北⽅种植杨树、景观林、草坪；南⽅种植桉树以及⼀些区域景观化建设。耕地“⾮粮化”的成因

种粮经济效益低是耕地“⾮粮化”的根本原因。由于种⼦、农药、化肥、薄膜、机械等⽣产资料和劳动⼒价格的连年上升，农户种植粮⾷作物的成本越来越⾼，⽽粮⾷收购价格仍相对较低，加之农户⼩规模分散经营，导致种粮收益下降甚⾄出现种粮亏损的情况。相反，种植⾮粮作物，虽然投⼊成本较⾼，但收益也⾼，尤其是种植林业作物，不需要投⼊⼤量劳动进⾏打理，还能够劳动⼒外出务⼯获得额外收⼊，因此，农民会理性选择种植经济效益更⾼的经济作物。⼯商资本下乡逐利推动耕地“⾮粮化”。⼯商资本在成本倒逼、市场引导机制下，进⼊农业⽣产领域后，⼤多会种植经济作物[1]。同时，传统的农地流转⼤户也因社会资本进⼊引起⼟地流转租⾦上升⽽导致种粮收益降低，严重削弱了种粮积极性，甚⾄转⽽种植经济效益更⾼的经济作物，加剧了耕地“⾮粮化”。

个别地⽅对有关的⽚⾯理解助长“⾮粮化”。⼀是“景观⼯程”过度化。⼆是地⽅为促进地区经济发展，在上⿎励农地流转“⾮粮化”种植。如规定流转的⼟地“⽤于发展苗⽊花卉、畜禽和特种养殖等⾼效农业项⽬，并从财政上给予⼀定补贴”等[2]。三是出于对乡村振兴战略的⽚⾯理解，地⽅着⼒推动以特⾊经济作物为主的现代农业产业的发展，进⼀步加剧耕地“⾮粮化”。

农业⽣产专业化格局的形成，加速了“⾮粮化”趋势。我国农业⽣产专业化格局正在加速形成，空间扩散效应引导着农民的种植结构与调整⽅向。⽬前，我国的农业⽣产已初步形成东北平原、华北平原、长江中下游平原、四川盆地种植粮⾷作物，华东地区种植茶叶、柑橘，华南地区种植热带⽔果，西北地区种植油料、棉花、蔬菜及⽠果，西南地区种植油料、茶叶、烤烟的农业地理集聚空间⼤格局，相应的“⽣产—加⼯—销售”产业链也在不断完善，区域⽐较优势更加显著，这种专业化格局引导着农户种植结构的“⾮粮化”调整。

耕地“⾮粮化”对耕地资源的影响有利有弊。依据果树种植专家的判断，现在的果树种植在向矮化和密植⽅向发展，因此，北⽅果树根系与传统果树根系相⽐呈现变⼩、变短趋势，对耕地特别是永久基本农⽥优质耕作层产⽣的负⾯影响越来越⼩，并且由于种植经济效益的驱动，农户在耕作过程中，更多的是使⽤有机肥与化肥结合的⽅法，在⼀定程度上还提⾼了⼟壤有机质含量；南⽅（西南地区、华南地区）在耕地上种植的新型矮株果树（⾹蕉、热带⽔果等），采⽤三年⼀轮作的⽅式，有利于地⼒培肥。但如果是种植林⽊如南⽅桉树、北⽅杨树等，则对耕地耕作层产⽣的负⾯影响⼤，如果修建景观林等，则负⾯影响更⼤。对策建议

我国城乡居民膳⾷结构升级换代已经成为⼀种不可逆转的趋势[3]，⼈们的⾷物结构呈现主粮⽐例降低化、结构多样化特征。因此，耕地保护应尊重城乡居民膳⾷结构转型变化的客观规律，耕地保护⽬标也应从侧重粮⾷安全保障向⾷物安全保护转变。因此，应该承认耕地“⾮粮化”中合

理的需求，允许合理的耕地“⾷物化”利⽤，严格禁⽌耕地“⾮⾷物化”结构调整。

严格管控。⼀是严格禁⽌耕地进⾏“⾮⾷物化”⽣产。严格禁⽌农民在耕地上种植桉树、杨树、构树等乔⽊类经济林，严格禁⽌在耕地上建设“⽣态景观⼯程”等。⼆是加强耕地⾷物化⽣产的监管。在保护优质耕作层、压实地⽅各级部门耕地保护⽬标的基础上，加强耕地⾷物化⽣产对⼟壤质地、⼟体构型、⼟壤养分、pH等指标的监管和预警，确保不破坏耕地优质耕作层。三是加⼤对耕地“良⽥粮⽤”的监管，建⽴东北平原、华北平原和长江中下游平原等粮⾷主产区耕地“良⽥粮⽤”的监管机制，确保粮⾷播种⾯积不减少，粮⾷⽣产主体功能不动摇、不改变。部门协同。进⼀步明晰⾃然资源部门、农业农村部门、国家林业和草原局的职责，加强部门之间的协同。林业部门的造林绿化⼯作要避开耕地尤其是永久基本农⽥，确保不侵占永久基本农⽥空间。⾃然资源部门应明确永久基本农⽥保护空间；应成⽴专门权威的鉴定机构，明确耕地耕作层破坏鉴定的技术标准，对既有“⾮⾷物化”⽣产的耕地及时进⾏核实整改，对耕地“⾷物化”⽣产进⾏严格监管。

建⽴“⾮粮化”复垦专项储备基⾦。⾃然资源部门应成⽴针对耕地“⾮粮化”复垦的领导⼩组和⼯作⼩组，地⽅各级部门应建⽴耕地“⾮粮化”复垦专项储备基⾦制度，逐年⾜额预存复垦专项储备基⾦。基⾦主要⽤于当下耕地“⾮⾷物化”种植以及特殊时期“⾮粮化”种植地块的复垦，确保在⼀定的技术⽔平条件下耕地能够短时间恢复“良⽥粮⽤”，保障我国粮⾷安全。

尽快落实纵横结合的耕地保护补偿制度。⼀是国家层⾯加⼤耕地保护补偿⼒度。积极推进和地⽅各类涉农资⾦整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，将补偿资⾦分配给承担耕地保护任务的微观主体（农民）并落实到农村集体经济组织。⼆是建⽴横向耕地保护补偿机制。通过跨区域耕地保护补偿解决区域耕地保护与经济发展不协调、保护主体与受益主体利益不对称等问题。

（作者为中国农业⼤学⼟地科学与技术学院教授） 本⽂为节选，全⽂敬请阅读2020年《中国⼟地》第11期《中国⼟地》杂志

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